ביהמ"ש העליון: למבקר הפנים יש זכות דיבור בישיבות המועצה

החקיקה המוניציפלית, בדומה ליתר המגזרים הציבוריים, מעגנת את מעמדו וסמכויותיו של מבקר הפנים. במסגרת חקיקה זו נקבע, בין היתר, כי חלה על הרשות החובה לזמן את המבקר לכל ישיבות המועצה וועדותיה, אך החקיקה אינה קובעת היכן ישב מבקר הפנים והאם יש לו זכות דיבור.

שתיקה זו של המחוקק נבחנה במסגרת בקשת רשות ערעור שהוגשה עקב תובענה משמעתית שהוגשה כנגד מבקר הפנים, שסרב לפנות את שולחן המועצה. בעקבות זאת הזמין ראש המועצה משטרה שפינתה לבסוף את מבקר הפנים, וישיבת המועצה החלה עקב כך בעיכוב.

האם שתיקת המחוקק היא הסדר שלילי או לאקונה?

לכאורה, אין מחלוקת כי למבקר הפנים אין זכות דיבור, והרי הוא אינו נמנה על המקרים בהם העניק המחוקק לבעלי תפקיד שונים זכות דיבור (גזבר, יועמ"ש, יועצת לענייני מעמד האישה). ואכן היועמ"ש לממשלה, שעמדתו התבקשה על-ידי ביהמ"ש, הבהיר כי "אין חובה להושיב את המבקר בסמוך לשולחן הישיבות, אלא הדבר נתון לשיקול דעתו של יו"ר ישיבת המועצה; לשיטת היועץ המשפטי, אלו הם פני הדברים גם לגבי זכות הדיבור של המבקר. קרי, זכותו של המבקר להשמיע דעתו כפופה לשיקול דעתו של יו"ר ישיבת המועצה", האומנם?

בהחלטה מיום 2.11.2015 קבע ביהמ"ש העליון, בהסתמך על מבחן השכל הישר, כי החוק אומנם "אינו מציין היכן על מבקר הפנים לשבת בעת ישיבות המועצה, כפי שאין הוא מציין מקומות ישיבה כלשהם", אך יחד עם זאת ישנם "דברים שאינם צריכים להיכתב, כי הם מובנים מאליהם. הדעת נותנת שלגורם משמעותי כמו מבקר הפנים תינתן האפשרות לשבת בשולחן הישיבות סביבו נערך הדיון העיקרי. למראית העין חשיבות, ואין מקום להפחית ממעמדו על-ידי הושבתו "ביציע" או בתוך ספסלי הקהל. אין הוא "קהל" גרידא, אלא בעל פונקציה סטטוטורית חשובה. הניסיון לדחוק את רגלי המבקר – כפשוטו – אינו מציג את המועצה באור חיובי; ורוב מלים אך למותר. כאמור, ביקורת הפנים אינה מוסד שולי ברשות המקומית, ומן הראוי לתת לכך ביטוי מוחשי, בדמות מקום ליד שולחן הישיבות (ובאנגלית a seat at the table), ככל שבדעת המבקר לנכוח בישיבה.

ומה באשר לזכות הדיבור?

מבלי לטעת מסמרות, גם כאן מקום לשכל הישר. רשות הדיבור ניתנת על-ידי יו"ר הישיבה, והמבקר אינו אדון לעצמו לפתוח בדברים בכל רגע. נוכחותו באה לאפשר לו לעמוד על הנעשה בישיבה, כדי למלא את תפקידו. על המבקר לברור היטב מתי יבקש רשות הדיבור ולנהוג בשום שכל. בנסיבות כאלה, של בקשת רשות הדיבור באופן מדוד, שאין לכמתו מראש, חזקה על יו"ר המועצה כי יאפשר לו רשות הדיבור, בלא שהדבר יהפוך לחזון נפרץ בכל רגע.

המחוקק [אומנם] לא אמר את דברו באשר למבקר. עם זאת, סביר שאין פיו של המבקר צריך להיסכר חלילה, אך שוב – באופן מושכל. לא בשמים היא אלא בשכל הישר. יבקש המבקר, במקרים מתאימים שיבחר, את רשות הדיבור ויקבלנה; אך עליו לעשות כן באורח מושכל, כאמור, וכל המאוזן הרי זה משובח. יחסי אנוש תקינים שבין אדם לחברו יסדירו זאת."

אשר על כן, עיננו הרואות שביהמ"ש דוחה את הפרשנות הדווקנית של היועמ"ש לממשלה, תוך שהוא מעדיף למלא את החלל הנורמטיבי בכללים המאפשרים לקיים את תכלית החקיקה. לדידו של ביהמ"ש, מבקר הפנים הנו פונקציה האמונה "הממלאת תפקיד חשוב התורם מהותית לתפקודה התקין של הרשות. נוסף על האמור מעלה, הביקורת [של מבקר הפנים] היא "הבלם הראשון" בפני סוגים שונים של מרעין בישין, שאם לא ייגדעו באיבם, עלולים לגדול לידי מורסה ממאירה, ולצערנו חלקם מגיע לפתחנו מעת לעת. כדי למנוע חריגות ומדרון חלקלק, ניצב מבקר הפנים בשורה אחת עם "שומרי הסף" האחרים – הגזבר והיועץ המשפטי, וכבוד משרתו במקומה", ופגיעה בכך מצדיקה התערבות מצד ביהמ"ש.

החלטה זו מלמדת כי המציאות בשטח מעלה שלעיתים לא זו בלבד שאין די בהוראות החוק, אלא שהישענות על יועמ"ש לא תביא לתוצאה המצופה. אשר על כן, ניתן לראות בהחלטה זו כהלכה הנוגעת, לא רק להחלטה הנזכרת של סמכות מבקר פנימי בישיבות מועצה ,אלא גם לאופן שבו יש לפרש את חוקי הביקורת הפנימית. ביהמ"ש העליון לימדנו כי כאשר עסקינן בפרשנות של סמכויות המבקר יש לנקוט בגישה תכליתית ולא דווקנית, ובטרם הכרעה לשאול האם הנושא הנדון עולה בקנה אחד עם מטרות היסוד של ביקורת פנימית יעילה ואפקטיבית.
יש לקוות שהחלטה זו אכן תביא לחיזוק מעמד הביקורת הפנימית, לא רק ברשויות המקומיות.

(ברש 4310/15 חרב מאלכ נ' המועצה המקומית בית ג'אן)