ארנונה ככלי מדיניות מוניציפאלית

ארנונה ככלי מדיניות מוניציפאלית

מאת עו"ד ירון נדם עו"ד אייל אקשטיין

נהוג לחשוב, כי ארנונה הינה מס המשמש אך ורק למימון השירותים השוטפים שמעניקה העירייה לתושביה – הא ותו לא. ואולם, ארנונה משמשת לא פעם גם ככלי מיסויי להנחלת מדיניות ואג'נדה של ראש העירייה. כך למשל, השנה היא שנת בחירות ברשויות המקומיות, ובד"כ בתקופה זו נעשה שימוש מוגבר במדיניות מיסוי ובארנונה בפרט ככלי לקידום האג'נדה של ראש העירייה. לדוגמא, שימוש בארנונה ככלי למדיניות המעודדת הגירה חיובית או שלילית לעיר או למתחמים או שכונות מסוימות, בהתאם להשקפת עולמו של ראש העירייה וחזונו לגבי פיתוח העיר. מדיניות זו, מעוררת שאלות משפטיות באשר ליכולת המעשית של יישום הבטחות שלטוניות אשר ניתנות על מנת ליישם מטרות שאינן מימון שירותים שוטפים לתושבים.

מדיניות נפוצה הינה פעולה על פי משל 'הארנבת והציידים' – העירייה מפתה מפעל או מרכז קניות פופולרי לאזור תעשייה מסוים, וזה מושך אחריו עסקים ומפעלים אחרים. אחת הדוגמאות המפורסמות והמוצלחות לכך היא חנות "איקאה" בנתניה, אשר שינתה לחלוטין את האופי של אזור התעשייה פולג. בשלב ראשון, משכה 'איקאה' חנויות רהיטים קטנות יותר שרצו ליהנות מן הקרבה ל"אחות הגדולה". בשלב שני, הגיעו בעקבות ההצלחה הראשונית בתי עסק נוספים, מרכזי קניות, סופרמרקטים וכדומה. אם נחזור לשלב הראשון, בכדי למשוך את "הארנבת", העירייה צריכה להציב לה פיתיון מפתה, בדמותה של ארנונה בשיעור מופחת מאוד המיוחד רק לה. כלומר, העירייה "תופרת" סיווג ספציפי שימשוך את בית העסק הנחשק על ידי קביעת תעריף ארנונה מופחת בצידו.

גישה אחרת לפיתוח מתחמים או אזורים מסוימים, היא מתן הטבה גורפת לאוכלוסייה או מגזר מסוימים. לאחרונה פועלת באופן זה עיריית חיפה, אשר מבקשת לפתח ולחדש את העיר התחתית, על ידי הגירה חיובית של אוכלוסייה צעירה. לצורך כך, העירייה שיפצה מבנים ישנים ומעודדת מוסדות אקדמיים להעביר משכנם לעיר התחתית, על ידי מתן הטבות משמעותיות בארנונה, בתקווה כי הסטודנטים יבחרו גם לגור בסמיכות ללימודים ויביאו אוכלוסייה צעירה ורעננה לאזור, שבתקווה תמשוך אחריה גם עסקים ונותני שירותים בהתאם.

מנגד, ניתן לראות גם מהלכים שמטרתם להדיר עסקים מסוימים או סוגי נכסים מתחומי העיר. כך למשל, עיריית נשר קבעה שיעור ארנונה הגבוה ב 50% למפעלים מזהמים כגון מפעלים ליצור בטון, מחצבות וכדומה ביחס למפעלים אחרים. בעיריית הרצליה, החליטו להתמודד כנגד חברות (בעיקר חברות ההיי טק) אשר מחזיקות מתחמי חנייה פרטיים במטרה להגדיל את היצע שטחי החנייה הציבורית. לכן העירייה הטילה עליהם ארנונה בשיעור כפול מאשר זה המוטל על עסק המפעיל חניון ציבורי. עיריית ראשון לציון מנסה (כרגע ללא הצלחה) להעלות בשיעור חד את הארנונה על מגרשים למכירת רכב, מתוך תקווה כי הללו ימצאו משכנם בעיר אחרת.

לאחרונה גם ראינו ניסיון של שימוש בארנונה על מנת להגדיל את היצע הדירות, על ידי כוונה להטיל מיסוי בשיעור גבוה על "דירות רפאים", כאלו המוחזקות בעיקר על ידי תושבי חוץ.

יחד עם זאת, יש לזכור כי רשות מקומית, הרוצה לעשות שימוש בארנונה על מנת לקדם אינטרסים מסוימים, אף אם אלו חיוביים, אינה יכולה לעשות זאת על דעת עצמה בלבד, והיא כפופה לשיקול הדעת של שרי הפנים והאוצר, זאת מפני שכל שינוי בצו הארנונה שמבקשת מועצת העירייה לבצע כפוף לאישורם של השרים ובלעדיו אין להחלטת מועצת העירייה כל תוקף.

דרך פעולה נוספת, הינה במקרים בהם העירייה מגיעה להסדר מוקדם עם נישום אשר העירייה "חפצה ביקרו", על ידי מתן הטבות בארנונה. במקרים אלו, ניתנת לנישום 'הבטחה שלטונית', אשר מעמדה החוקי מוטל בספק.

כך היה במקרה שנדון בעת"מ 207/08 טלרד נטוורקס בע"מ נגד עיריית לוד, שם ניתנה לנישום הבטחה לארנונה מופחתת על מנת למשוך אותו להגיע לעיר. דא עקא, שבית המשפט קבע כי למרות שההבטחה ניתנה על ידי כל הגורמים הרלוונטיים בעירייה, הרי שהללו לא היו מוסמכים לתת הנחה המנוגדת לחוק ומכאן שמדובר ב"שיק ללא כיסוי". עניין דומה נוסף היה בעניין של בנק מזרחי – טפחות שעתר לבימ"ש בטענה כי בסוף שנות ה- 90 פנה ראש עיריית רמת גן והציע לו שיעתיק את פעילות הנהלת הבנק מת"א לר"ג, תוך שהוא מתחייב לפעול לשינוי צו הארנונה כך שייטיב עם משרדי הנהלת בנקים. בעע"מ 5666/09 עיריית פתח תקוה נגד ישיר איי.די.איי חברה לביטוח בע"מ, נקבע כי הבטחה שלטונית מהווה חוזה בלתי חוקי במידה ואינה עומדת בדרישה הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות, כמו גם בהתחשב בכך שלא קבלה את אישור מועצת העירייה ושרי הפנים והאוצר.

כאמור לעיל, עיריות משתמשות בארנונה לא רק על מנת לממן את השירותים הניתנים לתושביה, אלא גם כדי לקדם מטרות אחרות, כגון פיתוח מסחר ותעשייה, פיתוח אזורים מסוימים ומשיכת אוכלוסיות מסוימות. מבלי להיכנס לשאלה האם ראוי להשתמש בארנונה למטרות שלא לשמן היא נועדה, יש לבדוק היטב האם פעולת העירייה (בין אם הפעולה מיטיבה אם הנישום ובין אם מרעה את מצבו) הינה חוקית או שמא ניתן לבטלה. האמור לעיל מקבל משנה תוקף, במצב של הבטחות למיניהן שניתנות בעניין חיובי הארנונה, שכן כל הבטחה כאמור כפופה להוראות החוק ולכללים נוקשים נקבעו בפסיקה על מנת שתהיה תקפה, ויש לעמוד בכללים ותנאים ספציפיים על מנת שהבטחה כאמור לא תתברר כ'שיק ללא כיסוי'.