ביטול הפטור ממס שבח לאור הצעת חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה) (תיקון מס` 71)

בהמשך לתזכיר החוק מיום 28.06.2011, פורסמה ביום 11.07.2011 הצעת חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה) (תיקון מס' 71), התשע"א – 2011 (להלן בהתאמה: "התיקון" ו/או "ההצעה"). כך בהדרגה קורמת עור וגידים החלטת הממשלה מיום 05.06.2011 בדבר ביטול הפטור ממס שבח במכירת דירת מגורים שנרכשה לשם השקעה.

באמירת אגב – ניתן לומר שכיום, לאחר תכנון נכון, בין המצבים הבודדים בו לא תשלמו מס על הכנסתכם הוא בעת הפקת רווח הנובע ממכירת דירת מגורים. במידה ויתקבל התיקון המוצע ניתן לומר כי חלף ועבר לו אפיק ההשקעה נטול המס האחרון בישראל.

הקדמה

בהמשך לצעדים שננקטו לאחרונה לצורך הגדלת ההיצע של דירות למגורים (כגון: הרפורמה במנהל מקרקעי ישראל, הרפורמה בחוק התכנון והבניה, ההקלות ביישום והתוכניות להתחדשות עירונית) ובעקבות הוראת השעה להגדלת ההיצע של דירות מגורים (להלן: "הוראת השעה"), הוענקו שני פטורים נוספים לפטורים הקבועים בחוק מיסוי מקרקעין לתקופה שעד 31.12.2012 (בהזדמנות זו ראוי להזהיר מפני "מלכודת המס" הקיימת בסעיף 6(ד) להוראת השעה).

בנוסף, נקבעה בהוראת השעה הפחתה בשיעורי מס השבח במכירת קרקע, המיועדת לבניית דירות מגורים, הפחתה בשיעור מס רכישה ברכישת דירת מגורים יחידה ומנגד העלאת שיעור מס רכישה ברכישת דירת מגורים להשקעה.

במסגרת התיקון שפורסם ביום 11.07.2011, הוצעו תיקונים נוספים שמטרתם להגדיל את היצע הדירות למגורים לשם הוזלת המחירים בשוק הנדל"ן בזמן הקרוב, בין השאר, באמצעות:

• הרחבת הוראת השעה על ידי עידוד מכירת דירות, שאינן משמשות כיום למגורים (בין אם מפאת היתר לשימוש חורג ובין מחמת כך שהדירה אינה עומדת בתנאים הקבועים ל"דירת מגורים מזכה"), אך ישמשו למגורים לאחר מכירתן (בכפוף לתנאים נוספים אשר יפורטו בהמשך). מוכר יהא זכאי לפטור שכזה במכירה של עד שלוש דירות בלבד שלא ניצל פטורים אחרים.

• השוואה בין משקיעי נדל"ן לבין משקיעים באפיקים אחרים באשר לאופן המיסוי. לפיכך, מוצע לשנות את הסדרי המיסוי החלים על מוכר שבבעלותו יותר מדירת מגורים אחת החל משנת המס 2013 ואילך. זאת בעזרת אימוץ מנגנון מיסוי חדש, אשר יעניק פטור לדירת מגורים מזכה אחת בכל תקופת שבח נבחרת (אשר תקבע בהתאם לשיקולי המוכר), ויתרת הדירות שבבעלות המוכר בתקופת השבח הנבחרת יחויבו במס שבח בתקופה זו. משמע, לא תהא תקופת שבח נבחרת חופפת, למעט במקרים מיוחדים אשר יפורטו בהמשך.

יובהר כי על אף שכעת מדובר בהצעת חוק בלבד, מצאנו לנכון להביא את הדברים לידיעתכם, מאחר ומדובר בשינוי בעל משקל כבד ומרחיק לכת ולנוכח הסברה כי, בחלוף הזמן, ההצעה תהפוך בסופו של יום לחוק תחת שינויים כאלה ואחרים.

נביא להלן את עיקרי הצעת החוק בתמציתיות:

1. כללי – מוצע לקבוע כי מוכר דירת מגורים מזכה יהא זכאי לבחור "תקופת שבח נבחרת" אשר תהיה פטורה ממס שבח. עם זאת, במידה ותקופת השבח הנבחרת (כולה או מקצתה) נבחרה כתקופת שבח נבחרת לגבי דירה מזכה אחרת, אזי המוכר לא יהא זכאי לפטור על תקופה זו. למרות זאת, בנסיבות מיוחדות מוצע לאפשר למוכר לבקש תקופת שבח חופפת ליותר מדירה אחת. לדוגמה:

א. בני זוג יהיו רשאים לדרוש פטור ממס על תקופת שבח חופפת, אף אם בתקופה זו נמכרה דירה אחרת בפטור ממס, בתנאי שהדירה האחרת נרכשה על ידי אחד מבני הזוג לפחות שנה טרם הפיכתם לבני זוג או שהדירה הנמכרת נתקבלה בירושה ובלבד שחלפו שש שנים מהמכירה של הדירה האחרת.
 

ב. במקרה בו מוכר רכש קרקע לצורך בניית דירת מגורים - רואים את יום רכישת הקרקע כיום רכישת הדירה הגמורה. אולם, עד לסיום תקופת הבנייה ייתכן מאוד שהמוכר לא ימכור דירתו שכן אינו יכול להתגורר בדירה במהלך הבניה. במקרה שכזה, בכפוף לקיומם של תנאים נוספים, תהיה למוכר תקופת שבח חופפת לגבי התקופה שבה טרם סיים המוכר את הבנייה.

בכפוף לאמור, המוכר יהא זכאי לבחור את מלוא תקופת השבח הכוללת או חלק מוגדר ממנה ובלבד שהתקופה הנבחרת לא תפחת מחמש שנים.

בהקשר זה, ראוי להוסיף כי מוצע להשוות את ההסדר שבסעיף 49ב(1) להסדר שבסעיף 49ב(2) לחוק. משמע, מכירה בפטור בגין תקופת שבח נבחרת מותנית בכך שהמוכר לא מכר ב-18 החודשים שקדמו למכירה דירה אחרת בפטור ממס מלא או חלקי, לרבות פטור בעד תקופת שבח נבחרת כלשהי.

כאשר מדובר במוכר הדורש להכיר במכירת הדירה הנמכרת כתקופת שבח נבחרת ויש לו בן זוג עליו לצרף לדיווח את הסכמת בן זוגו לבחירה האמורה. מוכר שלא צירף הסכמה שכזו יראו אותו כמי שלא בחר בתקופת שבח נבחרת לדירה הנמכרת.

בעת הדיווח על מכירת דירת מגורים מזכה, יודיע המוכר למנהל אם בחר כי יחושב לגבי הדירה הנמכרת פטור ממס שבח בשל תקופת שבח נבחרת. המוכר לא יוכל לשנות את החלטתו לעניין תקופת השבח הנבחרת לאחר שנערכה לו שומה לפי סעיף 78 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג- 1963 (להלן: "החוק") או לאחר שחלפו שמונה חודשים מיום הגשת ההצהרה לפי סעיף 73 לחוק (לפי המוקדם).

בנוגע לדירה הנמכרת על ידי מוכר שנתקבלה ללא תמורה, לפי סעיפים 62 או 71 לחוק מיסוי מקרקעין, לא יהא המוכר זכאי לפטור על תקופת השבח מיום רכישת הדירה ועד ליום שנתקבלה על ידי המוכר.

במסגרת התיקון, נקבעו גם הוראות מעבר: א. בנוגע למכירת דירה אשר לא התקיימה לגביה הגדרת "דירת מגורים מזכה" ביום 01.01.2013, לא יהא המוכר זכאי לפטור על תקופת השבח מיום רכישת הדירה ועד ליום תחילת התיקון. ב. לגבי דירה העונה להגדרת דירת מגורים מזכה, ביום 01.01.2013 יראו את תקופת השבח שמיום רכישתה ועד ליום תחילת התיקון כתקופת שבח נבחרת אף אם למוכר יש יותר מדירה אחת.

לאור השינויים המוצעים ועל מנת ליצור פשטות ויעילות, מוצע לשנות את שיעור המס שיחול על דירת מגורים מזכה, שנרכשה לפני 07.11.2001, לשיעור המס הנוכחי של 20%, כך שלא יחול חישוב ליניארי על השבח הריאלי (סעיף 48א(ב1) לחוק). כמו כן, כהשלמה מוצע להעניק פטור על השבח האינפלציוני החייב (המחושב עד ליום 01.01.1994) במכירת דירת מגורים מזכה.

סעיף 49א(א) לחוק מיסוי מקרקעין "תנאים לפטור" – בחירתה של תקופת שבח נבחרת מותנית במכירת מלוא זכויותיו של המוכר בדירה, למעט בנסיבות של עסקת קומבינציה. סעיף 49א(ב) לחוק בנוסחו כיום, קובע מנגנון לחיוב במס עסקה שבה לא נמכרו כל הזכויות (קומבינציה חלקית).

מוצע להתאים את הסעיף למהות הכלכלית והמשפטית של העסקה כמכר חלקי, תוך התאמה לשיטת המיסוי החדשה. כך שניתן יהיה לקבל פטור ממס בגין תקופת השבח הנבחרת גם במכירת חלק מהזכויות בדירת המגורים שבעסקת הקומבינציה.

לסיכום – מי שבבעלותו מספר דירות מגורים החל משנת המס 2013 יזכה לפטור ממס שבח במכירת דירת מגורים מזכה אחת בלבד. בעת הדיווח, יודיע המוכר אם ברצונו לממש את הפטור ממס שבח בשל תקופת שבח נבחרת (שלא תפחת מחמש שנים). יובהר כי, ייתכן והמוכר יעדיף שלא לבזבז את הפטור ולשמר את תקופת השבח הנבחרת במכירת דירה מזכה אחרת בעתיד (מאחר ובכל תקופת זמן המוכר זכאי לפטור על דירה אחת בלבד).

לדוגמא – אדם רכש שתי דירות מגורים ביום 01.01.2010. ביום 01.01.2015 האדם מוכר אחת מדירותיו וביום 01.01.2020 את דירתו השנייה. 
 

מקרא לדירה ב'

"תקופת השבח הכוללת" – מיום רכישת הדירה ועד מכירתה = 10 שנים.

"הוראת מעבר" – במכירת דירה העונה להגדרה של "דירת מגורים מזכה" ביום 01.01.2013 יראו את התקופה שמיום רכישת הדירה ועד יום פרסום תיקון 71 כתקופת שבח נבחרת אשר תצטרף לכל תקופת שבח שיבחר המוכר = 3 שנים.

"תקופת השבח הנבחרת" – התקופה שבעדה יהיה המוכר פטור ממס = 5 שנים.

"יתרת תקופת השבח" – תקופת השבח הכוללת בהפחתת תקופת השבח הנבחרת = שנתיים.

אופן חישוב השבח יעשה באופן ליניארי מיום רכישת הדירה על ידי המוכר ועד ליום המכירה. בדרך זו לא יוכל לטעון המוכר, כי ערכה של הדירה עלה רק בתקופה שהיה פטור ממס, כלומר עד ל- 01.01.2013.

הבעייתיות מתעוררת בחיוב מס על שבח שבעבר היה פטור. נניח למשל, שאדם יכול למכור דירתו כיום ב – 2 מליון ₪ באופן כזה שהתמורה תהא פטורה ממס ונניח, לצורך העניין, שתכלית ההצעה תתקיים, ומחירי הדיור "יתקעו", אזי אותו מוכר של דירת מגורים לאחר התיקון יחויב בתשלום מס באופן ליניארי מיום התיקון, זאת על אף העובדה שהשבח נוצר בזמן בו היה יכול להיות זכאי המוכר לפטור מלא.

הוראות מיוחדות לעניין תקופת שבח נבחרת:

א. במכירת דירת מגורים מזכה ללא תמורה למוכר או לקרוב – ראה סעיף 2.

ב. במכירת דירה שהועברה אגב פירוק חברה (לפי סעיף 71 לחוק) – ראה סעיף 3.

ג. במכירת דירה שאינה עונה להגדרת "דירת מגורים מזכה" ביום 01.01.2013 – לא יהא המוכר זכאי לבחור כתקופת שבח נבחרת מיום רכישת הדירה ועד ליום תחילת התיקון.
 

ד. במכירת דירה העונה להגדרת "דירת מגורים מזכה" ביום 01.01.2013 – ייהנה המוכר מפטור ממס שבח בשל תקופת שבח נבחרת בתקופה שמיום רכישת הדירה ועד ליום מכירתה.

ה. מכירת דירה שנתקבלה בירושה – ראה סעיף 5.

ו. מכירת דירות לפי סעיף 49ה "פטור חד-פעמי" – ראה סעיף -6.

1. מכירת דירת מגורים ללא תמורה למוכר או לקרוב (לרבות לידוע בציבור) – מוצע לקבוע כי במכירת דירת מגורים מזכה שהועברה למוכר ללא תמורה בפטור ממס (לפי סעיף 49ב לחוק כנוסחו בהצעה), תקופת השבח הנבחרת לגבי המכירה פחותה מתקופת השבח הכוללת ותשלום המס בעד יתרת תקופת השבח נדחה (כאמור בסעיף 49ג1(א)(2) כנוסחו בסעיף 7 להצעת החוק): לא יהא המוכר זכאי לבחור כתקופת שבח נבחרת את יתרת תקופת השבח, אשר נקבעה כבר על ידי המעביר כתקופת שבח חייבת, אשר תשלום המס בגינה נדחה כאמור.

משמע, המקבל נכנס לנעליו של המעביר, ומכיוון שהאחרון בחר בתקופה זו כתקופת שבח חייבת לא יוכל הראשון להתחמק מקביעה זו. יובהר כי עניין זה יחול אף בשרשרת העברות ללא תמורה.

לעניין תשלום המס בעד יתרת תקופת השבח, במכירה ללא תמורה לקרוב, זכאי המוכר לבחור באחת משתי החלופות הבאות: 1. לשלם את המס המתחייב על ידו בעד יתרת תקופת השבח 2. לדחות את מועד תשלום המס עד למועד מכירת הדירה לראשונה שלא בפטור ממס. יובהר, באם לא בחר המוכר באחת החלופות, יחויב בעת המכירה ללא אפשרות הדחייה.

היות וכך, מוצע לתקן את סעיף 29 לחוק ולהוסיף לרשימת הנסיבות המכניסות את המוכר לנעלי המעביר. גם במקרה בו המוכר קיבל דירת מגורים מזכה ללא תמורה מקרובו, כאשר המעביר ביקש דחיית תשלום מס (לפי סעיף 49ג1(א)(2) לחוק כנוסחו בהצעה).

מוצע לקבוע כי במכירת דירת מגורים מזכה ללא תמורה לקרוב לפי סעיף 62 לחוק, יהא המוכר פטור ממס לפי סעיף זה. המס המתחייב על השבח מיום הרכישה ועד ליום ההעברה יחויב בידי המקבל בעת שימכור הוא את הדירה. לפיכך, לא יוכל המקבל לבחור בעת המכירה את תקופת החזקת הדירה על ידי נותן המתנה כתקופת שבח נבחרת.

2. מכירת דירת מגורים שהועברה למוכר בפטור ממס אגב פירוק איגוד לפי סעיף 71 לחוק – במכירה שכזו לא יהא המוכר זכאי לתקופת שבח נבחרת לגבי התקופה שמיום רכישת הזכות ועד יום העברתה לידי המוכר מאחר והאיגוד לא נכלל בפרק חמישי 1 לחוק. הוראה מפורשת זו מייתרת את סעיף 49ד לחוק.

3. מכירת דירת מגורים יחידה – ימשיך לחול הסדר המיסוי הקיים בשינויים המחויבים.

4. מכירת דירת מגורים מזכה שנתקבלה בירושה – במכירת דירת מגורים מזכה, אשר הייתה דירתו היחידה של המוריש, יזכה היורש לפטור ממס שבח עד ליום פטירת המוריש כתקופת שבח נבחרת, כפי שהיה זכאי המוריש אילו היה מוכר את הדירה ערב פטירתו. על תקופה זו לא תחול המגבלה, לפיה נבחרה תקופת שבח נבחרת לגבי דירה מזכה אחרת.

במכירת דירת מגורים מזכה שנתקבלה בירושה ושלא הייתה דירתו היחידה של המוריש, יודיעו מנהל העיזבון או היורשים (בהסכמה כאמור), מהי תקופת השבח הנבחרת בתקופת ההחזקה החופפת של הדירות.

"תקופת ההחזקה החופפת" – תקופה שבה היו בידי המוריש שתי דירות מגורים או יותר. הבחירה הנזכרת תימסר עד למועד הגשת ההצהרה (לפי סעיף 73 לחוק). אם לא נמסרה הודעה כאמור, יאבד המוכר את זכאותו לפטור ממס בגין תקופת השבח הנבחרת בתקופת ההחזקה החופפת של הדירות.

יודגש כי, בחירת תקופת שבח נבחרת על ידי המוכר לתקופה שעד פטירת המוריש, לא תגרע מזכותו של המוכר לבחור בתקופת שבח חופפת במכירת דירה אחרת שבבעלותו.

5. מכירת דירות לפי סעיף 49ה לחוק "פטור חד פעמי" – הסעיף מעניק פטור חד פעמי למכירת מספר דירות (תוך 12 חודשים), אך לא יותר משלוש בעלות שווי נמוך יחסית (עד סך כולל של 2.2 מיליון ₪). בתנאי כי המכירה הינה לצורך רכישת דירה אחת אחרת תוך 12 חודשים לפני או אחרי מכירת הדירה האחרונה, אשר תהא דירתו היחידה של המוכר לפחות שש שנים, בסכום השווה ל – 90% מסך התמורות. בהתקיים התנאים, תתוקן השומה על אף מגבלת המועדים הקבועה בסעיף 85 לחוק.

ההסדר הנ"ל מאפשר מכירת דירה נוספת לעומת ההסדר הקיים כיום (סה"כ שתי דירות) בסעיף 49ה לחוק ועל פי המוצע, גם סכום התמורה של שלוש הדירות יהיה גבוה יותר מסכום התמורה הפטורה עבור שתי דירות (עד סך כולל של 1.5 מליון ₪). יחד עם זאת, מוצע להוסיף תנאי לפיו על המוכר להחזיק את הדירה הנרכשת לפחות שש שנים.

6. דירה שנתקבלה במתנה – סעיף 49ו לחוק קובע כי, כדי לקבל פטור ממס בעת המכירה של דירה שנתקבלה במתנה נדרשת תקופת צינון הקבוע בחוק. סעיף 49ו(ג)(1) קובע כי, גם דירה שנרכשה על ידי המוכר עשויה להיחשב כדירה במתנה, כאשר המוכר קיבל במתנה 50% משוויה במשך שלוש השנים שקדמו לרכישתה. מוצע להקל עם הנישומים ולקבוע כי יראו כמתנה רק הענקה של 90%.

7. מכירת דירת מגורים כאשר התמורה מושפעת מזכויות בניה – מוצע לקבוע כי הפטור המוענק בעד תקופת השבח הנבחרת בלבד יחושב על מרכיבי הדירה הפטורים. בעד יתרת תקופת השבח של מרכיבי הדירה הפטורים יחויב המוכר במס לפי סעיף 49ז3 לחוק, כנוסחו בהצעה.
8. תיקון חוק מיסוי מקרקעין (הגדלת ההיצע של דירות מגורים – הוראת השעה), התשע"א - 2011 – מוצע להרחיב את הוראת השעה על ידי הוספת פטור ממס במכירת דירת מגורים שאינה עונה להגדרה של "דירת מגורים מזכה" (למשל, הדירה משמשת כמשרד) בתקופה שמיום פרסום החוק המוצע ועד ל- 31.12.2012. זאת בתנאי שתוך שישה חודשים מיום קבלת החזקה בדירה או לאחר שנה מיום הרכישה (לפי המוקדם), תשמש הדירה למגורים לפחות לשנתיים שלאחר מועד זה ובתנאי שיוכח שלא קיים לגביה היתר לשימוש חורג בתוקף.

פטור שכזה לא יוענק למוכר יותר משלוש פעמים, ושימוש בפטור יהא על חשבון סך הפטורים המוענקים במסגרת הוראת השעה. יובהר כי, הפטור לדירת מגורים שאינה מזכה יהא מותנה עד לקיומו של אחרון התנאים לפטור ויינתן רק אז. דהיינו, המוכר יחויב במס שבח כל עוד לא התקיימו התנאים, ורק בקיומם יהיה זכאי להחזר המס (לחילופין, המוכר יוכל להפקיד ערובה).

יתר על כן, הפטור לא יוחל כאשר המוכר קיבל את הדירה מקרוב (כהגדרתו בסעיף 6(ב)(2)להוראת השעה) או בהעברה ללא תמורה בתקופה שמיום 05.06.2011 עד ליום 31.12.2012 (המטרה למנוע שכפול של פטורים בדרך של העברת דירה ללא תמורה).

יודגש כי, אדם אשר לא ימכור את דירת המגורים שאינה מזכה בתקופת הוראת השעה יחויב במכירתה במס שבח בתקופה שמיום רכישת הדירה ועד יום פרסום החוק (לפי סעיף 49א1(ו)(5) לחוק, כנוסחו בהצעה).

יובהר כי לאור השילוב בתיקון בין הוראת השעה לבין סעיף 49ב(1) לחוק, ניתן למכור לכל היותר 3 דירות בפטור ממס בין אם הן מזכות ובין שאינן מזכות.
 

התגברויות, התנגדויות והשלכות לתיקון המוצע:

1. התגברות על בעיה טכנית – להבדיל משיטות קודמות, בשיטה המוצעת המוכר, בכבודו ובעצמו, בוחר לאיזו דירה מדירותיו להעניק את תקופת השבח הנבחרת, ובאופן זה מתגברים על הקושי בהבחנה בין דירת מגורים לבין דירה להשקעה.

2. התנגדויות בגין בעיות מיסויות – ההנחה כי לא משולם מס על רווח במכירה של דירות מגורים אינה מדויקת כלל, מאחר ובפועל משולם על דירות מגורים מס רכישה, ללא קשר אם יש או אין רווח (מאחר ובמקורו מס רכישה הגיח לעולם בדמות אגרה). יובהר כי, מס רכישה ישולם גם אם יתברר בעתיד כי ההשקעה בדירה הניבה למשקיע רק הפסד הון. מס זה עשוי להגיע כיום עד לתקרה של 7% משווי הרכישה.

לאחר היוון ביחס לתקופת החזקת הדירה, עשוי שיעור מס הרכישה להיות שקול למס הון. משמע – מדובר בחוסר סימטריה מיסויית לעומת השקעות באפיקים אחרים, מאחר ומשולם מס פעמיים על אותה דירה, רק שפעם המס נקרא "מס רכישה" ופעם המס נקרא "מס שבח". לעומת זאת, באפיקי השקעה הוניים אחרים משולם מס פעם אחת בלבד – בשיעור דומה למס שבח. כלומר, להבדיל מהשקעה בדירות, בהשקעה הונית אחרת לא מוטל שום מס נוסף בעת הרכישה.

המסקנה – בנקודה זו סטו מציעי התזכיר מתכלית החקיקה, ולעניין זה יפים דבריהם בסעיף ב' לתזכיר:

"זאת ועוד על מנת להשוות את מסלול המיסוי של השקעה בנדל"ן למסלולי המיסוי של אפיקי השקעה אחרים, . . . "

היוצא מכך, שללא הפטורים בחוק מיסוי מקרקעין השקעה בדירת מגורים תהא השקעה שממוסה יתר על המידה לעומת "אפיקי השקעה אחרים".
הערה – טוב יעשו קברניטי ההצעה אם במסגרת זו יפטרו כליל רוכשים של דירה יחידה מכל תשלום מס רכישה.

3. פגיעה בהשקעה בדירות לשכירות – פחות דירות להשקעה יימכרו, הווה אומר פחות דירות לשכירות. דבר הביא להעלאת שכר הדירה. זאת לפי החשבון הפשוט: פחות היצע יותר ביקוש. על קושי זה ניתן להתגבר על ידי הגדלת הפטור על רווח הנובע מהשכרת דירת מגורים שכיום עומד על כ – 4,500 ₪.