התחדשות עירונית - פינוי בינוי - היבטים קנייניים, תכנוניים ומיסויים

 מאת: עו"ד עינת גלוסר

1. מבוא

כללי

פרויקט פינוי ובינוי הינו, באופן כללי, כינוי למיזם בו רוכש יזם זכות לבנות על מקרקעין מבונים ומיושבים. היזם מתחייב לפנות את הדיירים המתגוררים במתחם, להרוס את המבנים הקיימים, ולבנות במקומם מבנים חדשים, בדרך כלל בצפיפות בניה גדולה יותר ובאיכות גבוהה יותר, אותם הוא יכול לשווק ולמכור.

הדיירים בתמורה להתפנותם ולויתורם על יחידותיהם ליזם, מקבלים תמורה בדמות דירות מגורים, חנויות וכו' בבניינים החדשים אשר ייבנו במתחם ו/או מחוץ למתחם ו/או תמורה אחרת כגון דמי שכירות ו/או דיור חלופי לתקופת הבניה, הוצאות פינוי והעברה, תשלום המיסים החלים בגין העסקה, תשלום במזומן,סילוק חובות הדיירים, והכול, כפי שיוסכם בינם לבין היזם[1].

רקע

בתכניות שונות, בעיקר ברמה ארצית, וביניהן, תכנית מתאר ארצית לבניה ולפיתוח (תמ"א 35), תכנית מתאר ארצית משולבת לבניה, לפיתוח ולקליטת עלייה (תמ"א 31), עול המגמה לפיה חלק גדול ככל הניתן, מהבינוי העתידי של ישראל, צריך להתבצע במסגרת השטחים המבונים. כך, יישמרו שטחים פתוחים וייעשה שימוש יעיל בקרקע, בתשתיות ובמוסדות ציבור.

על מנת לקדם מגמה זו, הקימה הממשלה בשנת 1996 ועדת היגוי לשיקום פיזי של מרכזי ערים בישראל. בראשותו של איתי אייגס - סגן הממונה על התקציבים ממשרד האוצר ובהשתתפות נציגי ממשלה ומרכז השלטון המקומי (להלן: "וועדת אייגס").
וועדת אייגס התבקשה לגבש המלצות בדבר צעדים נדרשים לעידוד השיקום הפיזי של מרכזי ערים,לרבות חקיקה נדרשת.

המטרה המרכזית של וועדת אייגס הייתה לאפשר "תוספת בניה בקרקע מבונה בטווחי זמן שונים וניצול יעיל של מלאי הבינוי הקיים".

בהחלטת ממשלה מס' 4163 מיום 12 באוגוסט 1998, הוטל על וועדת אייגס להגיש דו"ח ביניים בנושא "פינוי בינוי" ו"עיבוי הבניה". יצוין כי פרויקט פינוי בינוי (הן המסלול המיועד לרשויות המקומיות, מכוח סעיף 33א לחוק התכנון והבניה,התשכ"ה - 1965 והן מסלול מיסוי המיועד ליזמים מכוח פרק חמישי 4, ובפרט, סעיף49כח לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג - 1963, ופרויקט עיבוי שהם מהמלצות הוועדה, מרכיבים יחד את פרויקט "התחדשות עירונית". ההבדל בין מסלול פינוי-בינוי לבין מסלול עיבוי הוא שבמסלול עיבוי אין פינוי של הדיירים והריסה של המבנים הקיימים, אלא עיבוי, באמצעות תוספת בניה ניכרת, על המבנים או בצידם.

ביום 2 בספטמבר 1998, הוגש דו"ח הביניים בנושא פינוי בינוי ועיבוי הבניה לשר האוצר דאז יעקב נאמן.

המלצות דו"ח הביניים מתייחסות למכלול הפעולות שיש לנקוט כדי לקדם את תהליך הפינוי והבינוי במתחמים מבונים, ובכלל זה, דרכי קביעת המתחמים לפינוי ובינוי, תכנון המתחמים, הן בצד המוסדי והן בצד הפרו גרמתי, פיתוחם, הדרכים לפינוי, הכלים המאפשרים את פינוי המתחמים, מקורות המימון, המבנה הארגוני הראוי לטיפול בנושא והיבטי המיסוי של העסקאות.

על בסיס דו"ח הביניים של הוועדה הבין משרדית לעידוד השיקום הפיזי של מרכזי ערים החליטה הממשלה לפעול לקידום תוספת בניה באזורים מבונים, אשר יוכרזו על ידה כמתח מפינוי בינוי.

בהחלטת ממשלה מס' 4342 מיום 13 בספטמבר 1998, אימצה הממשלה את עיקרי דו"ח הביניים,ובכלל זה, את מערך הכללים וההטבות שהוא מציע להחיל לגבי מתחמים אלה, את הדרכים לבחירתם ואת הכרזתם כמתחמים להתחדשות עירונית.

עיקרי המלצות דו"ח הביניים של ועדת אייגס[2]

בחירת המתחמים לפינוי בינוי תיעשה מבין המתחמים שיציעו הרשויות המקומיות לעניין זה, בתנאי שהם מקיימים תנאי סף שנקבעו, שמטרתם להבטיח כי תהליך הפינוי בינוי יהיה כדאי מנקודת ראותם של יזמים ודיירים וכן כדי להבטיח את קיום מטרת הממשלה בנושא - ציפוף.

מבין המתחמים שהוצעו על ידי הרשויות המקומיות שעמדו בתנאי הסף ועל בסיס תכנון, ייבחרו המתחמים להכרזה על ידי ועדה בין - משרדית,שתמונה לעניין זה. ההכרזה תהיה בהחלטת ממשלה לתקופה מוגבלת של שש שנים, שאחריהן לא ייהנו המתחם, היזמים והתושבים מהטבה כלשהי. ביטול הכרזה לפני תום שש שנים כאמור יהיה בסמכות הממשלה על פי המלצת הוועדה הבין-משרדית.

וועדת אייגס המליצה לקבוע בחקיקה כי תכנונם של מתחמים שהוכרזו כמתחמים לפינוי ובינויי תבצעו במסגרת "ועדה מיוחדת", כהגדרתה בחוק התכנון והבניה, המורכבת מנציגי השלטון המרכזי והמקומי, תוך התאמתה לצרכים המיוחדים של המתחמים המוכרזים.מטרת התכניות במסגרת הנדונה היא ציפוף לניצול יעיל יותר של קרקעות באזורים המפונים,לפיכך התכנון האופטימאלי, מנקודת ראות וועדת אייגס, הוא תכנון אשר כולל תוספת מרבית של זכויות, תוך שמירה על תפקודו התקין ואיכות סביבתו של המרקם העירוני הסובב.

מתוך מטרה להביא ליישום מהיר של התכניות ומניעת תופעת "הסרבנות" המליצה וועדת אייגס לקבוע בתכניות כי לאזורי פינוי ובינוי ייכללו הוראות בדבר פקיעת התכנית כעבור שש שנים, כך שדיירים אשר מעוניינים לבנות במועד מאוחר יותר, יידרשו להגיש ולאשר תכנית חדשה.

כדי להבטיח מימוש מלא של הזכויות עפ"י התכנית החדשה יותנו הזכויות בקיום המהות התכנונית, קרי הזכויות למגרש יחיד לא יוכלו להתקיים אלא מכוח מימוש 80% מהזכויות לפחות. במקביל, ייקבעו מגבלות בעניין ניוד זכויות, ולפיהן הניוד יתאפשר בתוך המתחם המוכרז בלבד, בכפוף לאישור הוועדה המיוחדת, ובכל מקרה לא יעלה על 20%. לא יתאפשר ניוד זכויות אל הקרקעות הפנויות שבמתחם, אם קיימות כאלה.

הוועדה הציעה להטיל את העלויות של החלק הציבורי בפרויקט, באופן ישיר על הדיירים והיזמים בפרויקט, ולפטור אותם מתשלומים אחרים הקשורים בדרך כלל בפיתוח, כגון אגרות,היטלים והיטלי השבחה.

וועדת אייגס המליצה לקבוע בחוק כי לגבי מתחמים שהוכרזו כמתחמים לפינוי ובינוי, גביית תשלומים בגין פיתוח תתבצע במתכונת מיוחדת, ולפיכך, יחויבו בעלי הנכסים בהתאם לחלקם היחסי בזכויות עפ"י התכנית ובהתבסס על אומדן עלויות הפיתוח המלאות. הוועדה המליצה לקבוע כי תחשיב עלויות הפיתוח להעמסה בגין זכויות הבניה יבוצע באופן שמימוש2/3 מהזכויות יאפשר ביצוע של 80% מהתשתיות.

החיוב בתשלום בגין הוצאות הפיתוח יהיה במועד הבקשה להיתר בניה ויחושב בכל מקרה על פי הזכויות ולא על פי הבניה בפועל, דבר שיהווה תמריץ נוסף למימוש מלוא הזכויות.

עוד המליצה וועדת אייגס כי עם הכרזת הממשלה על המתחם לפינוי ובינוי יהיה המתחם פטור מהיטל השבחה למשך תקופת ההכרזה, דבר שמתאפשר, בין היתר, לאור הכיסוי המלא שניתן לצורכי מימון הפיתוח. הרשות המקומית תיתן את הסכמתה מראש לעניין זה, עם הגשת ההצעה לבחון מתחם במסגרת הפרויקט. פטור זה יהיה בתוקף לשש שנים מיום ההכרזה.

התשלומים יחולו רק על בקשות להיתרי בניה ולא על עסקאות מכירה, אולם בעת מכירה יתחייב הקונה,או מי שיבוא אחריו, כי במקרה שלא יממש את זכויותיו על פי התכנית החדשה בתקופת ההכרזה, תחול עליו חובת תשלום היטל ההשבחה הקבועה בחוק, וההשבחה תחושב ביחס לזכויות שהיו בנכס על פי התכנית שהייתה בתוקף ערב ההכרזה.

הוועדה,בתיאום עם נציבות מס הכנסה, המליצה על ביצוע שינויים, שיהיו תקפים אך ורק לגבי המתחמים שהוכרזו כמתחמים לפינוי ובינוי ובתקופת ההכרזה בלבד, וביניהם, הרחבת הפטור הקיים ממס שבח לזכויות בניה, דחיית תשלומי מס שבח ומס רכישה, של בעל הקרקע והקבלן,בהתאמה, עד שלוש שנים בהתאם לנסיבות.

הוועדה דנה גם בסוגיה של הדייר ה"סרבן" בבית משותף אשר מונע למעשה את מימוש הזכויות של שאר דיירי הבית המשותף. לעניין זה המליצה הוועדה לתקן את חוק המקרקעין,בפרק הדן בבתים משותפים, באופן שבהתקיים רוב של בעלי דירות שבבעלותם 80% מהדירות בבית המשותף המעוניינים בעסקה לפינוי ובינוי בבית כאמור או בעיבוי באמצעות בניה,יהיו הם, והם בלבד, רשאים לפנות למפקח על הבתים המשותפים בבקשה להכריע במחלוקת בינם לבין מיעוט הדיירים בדבר ביצוע העסקה/בניה.

כמו כן, יהיה המפקח רשאי לקבוע את התמורה שתינתן למיעוט בהתייחס לתמורות שלהן יהיו זכאים רוב הדיירים במסגרת העסקה ואת ההסדרים בדבר הפינוי, הדיור החלופי וכל נושא הנוגע בפינוי ובבינוי. בעניין זה,יש לציין בתיקון החוק, כי הוא יחול גם על בתים שעומדים להירשם כבתים משותפים וגם על בתים המתאימים להירשם ככאלה.

לשיטת הוועדה, לתיקון זה חשיבות נוספת, במצב החוקי הנוכחי, והיא במניעת התופעה שבה יזמים רוכשים דירה או חלק בדירה בבנין שיש לו פוטנציאל השבחה, ובכך יוצרים מצב שבו למעשה ביצוע העסקה יכול להיות רק בשיתוף עימם. תיקון החוק יאפשר לרוב דיירי הבניין לפנות ליזם אחר ועל ידי כך להתנתק מהתלות האמורה.

לצורך יישום ההמלצות שבדו"ח, ולצורך ניהול ביצוע העבודות הציבוריות הכרוכות בפרויקט וכדי לפקח עליהן ועל הניהול הכספי של הפרויקטים ולקדם את התכניות שבתהליך, המליצה הוועדה לקבוע מסגרת ארגונית שתכלול שתי רמות:

האחת,ועדה בין-משרדית שתורכב מנציגי משרדי השיכון, מינהל מקרקעי ישראל, משרד הפנים,משרד האוצר, משרד איכות הסביבה, משרד התחבורה, ותעסוק בנושאים כלל ארציים, תהיה אחראית לבחינת הצעות הרשויות המקומיות בדבר המתחמים לפינוי ובינוי ותפקח על הניהול הכספי של הפרויקטים שינוהלו על ידי חברות הניהול ותהיה אחראית להכנת רשימת חברות ניהול שיוכלו לנהל אתרים ספציפיים על פי החלטת הרשות המקומית.

והשנייה,לכל מתחם שהוכרז כמתחם לפינוי בינוי תמונה חברת ניהול באחריות הרשויות המקומיות.חברת הניהול תצטרך לסיים את הליך התכנון הסטטוטורי ותכנון התשתיות והכנת התסקיר הכלכלי, וכמו כן תהיה אחראית לביצוע התשתיות לניהול הכספי ולסיוע וייעוץ לתושבים.

לשם יישום החלטתה, הקימה הממשלה את הועדה הבין משרדית להתחדשות עירונית (להלן: "הועדה הבין-משרדית") (לפי סעיף 33א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965).

2. מסלולי הכרזה למתחם פינוי בינוי

ישנם ארבעה מסלולים להכרזה על מתחמי פינוי בינוי.

א. לפי החלטות ממשלה טרם חקיקתו של סעיף 33א לחוק התכנון והבניה

עוד טרם חקיקתו של סעיף 33א לחוק התכנון והבניה, הכריזה הממשלה על מתחמים להתחדשות עירונית (פינוי ובינוי) בהחלטת ממשלה 2520 מיום כ"א בחשוון התשס"א (19בנובמבר 2000), בהחלטת ממשלה 477 מיום ב' באב התשס"א (22 ביולי 2001) ובהחלטת ממשלה 897 מיום כ"ה בחשוון התשס"ב (11 בנובמבר 2001). תקופת תוקפה של כל הכרזה כאמור נקבע לשש שנים.

ב. לפי סעיף 33א לחוק התכנון והבניה – מסלול הרשות המקומית

סעיף33א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965, אשר עניינו הכרזה על מתחם פינוי ובינוי, הוסף לחוק בתיקון מס' 60, בסעיף 18 (5) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002), התשס"ב –2002, ותחילתו ביום י"ז בטבת התשס"ב (1 בינואר 2002).

סעיף33א לחוק קובע כי הממשלה רשאית, בהמלצת ועדה שמונתה על ידה, להכריז בצו על שטח כעל מתחם לפינוי לשם בינוי או לעיבוי בניה. בהתאם לקבוע בסעיף 33א(ב), "תוקפו שלצו ההכרזה יהיה לתקופה שנקבעה בו, אך לא יותר משש שנים מיום תחילתו".

תחילתו של תהליך פינוי בינוי היא בהצעה שהרשות המקומית מגישה לוועדה הבין-משרדית להתחדשות עירונית למתחם פינוי בינוי לפי תנאי הסף ודרישות המיון. תהליך המיון נעשה בשני שלבים. מיון ראשוני - בחירת מתחמים העומדים בתנאי הסף ומיון סופי - מיון של המתחמים שעברו את המיון הראשוני.

על הרשות המקומית להגיש לצורך המיון הסופי ניתוח של התכנון המוצע לעומת המצב הקיים, מסמכי תכנון, הסכמות עקרוניות מגורמי תכנון רלוונטיים, תכנית פיתוח, תסקיר כלכלי והתחייבויות של הרשות המקומית לוועדה הבין-משרדית.

עובר להגשת הצעה לאישור מתחם במיון הסופי, על הרשות המקומית להתקשר עם חברה מנהלת מתוך מאגר החברות המנהלות להתחדשות עירונית. ההתקשרות תיעשה בהתאם לסעיף 9 לחוק הרשויות המקומיות (מכרזים משותפים), תשל"ב - 1972 וכנדרש בו - באישור שר הפנים.

הוועדה משמשת זרוע מטעם הממשלה לקידום הפרויקט, ותפקידיה, בין השאר, לתת המלצה לממשלה להכריז על מתחמים מסוימים כמתחמים לפינוי בינוי. הוועדה בודקת את ההצעות, מדרגת אותן וממליצה לממשלה להכריז על המתחמים שבראש המדרג כמתחמי פינוי ובינוי. לאחר שהממשלה מכריזה בצו על המתחמים, משרד הבינוי והשיכון חותם על חוזה עם הרשות המקומית שבאחריותה לקדם את הפעילות במתחם.

על הרשות המקומית להכין תכנית מפורטת לתוספת זכויות בניהול אישורה הסטטוטורי במוסדות התכנון, וכן להשלים את המרכיבים הציבוריים, כגון תשתיות, מוסדות ציבור ושטחים ציבוריים פתוחים (שצ"פ). לאחר אישור התכנית,קיום העסקאות הוא באחריות מלאה של בעלי הנכסים. על התושבים לבחור יזם המציע להם תמורה טובה, ועל היזם לחתום על חוזה עם כל דייר ודייר. לאחריו, הדיירים מפונים לדיור חלופי, הורסים את המבנים הישנים ומקימים מבנים חדשים[3].

הכרזת הממשלה על שטח כמתחם פינוי ובינוי, מזכה את הרשות המקומית אשר בשטחה מצוי המתחם האמור, בסיוע מטעם המדינה לצורך מימון הכנת תכנית מפורטת לתוספת זכויות בניה במתחם ולפעולות המבוצעות על ידי מנהל הפרויקט, מטעם הרשות המקומית לצורך קידום התכנון,לרבות הסברה לתושבים וניהול תקציבי.

במשך תקופת תוקפו של צו ההכרזה, חלות הקלות במיסוי מתוקף חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג - 1963, וכן קיימת אפשרות למתן פטור מהיטל השבחה בהתקיים תנאים מסוימים, ובהתאם לקבוע בסעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית לחוק.

כדיל ממש את ניצול ההטבות המוקנות מכוח צו ההכרזה, יש לבצע בתוך שש שנים את הפעולות האלה: הכנת תכנית מפורטת לתוספת זכויות בניה, קבלת אישור סטטוטורי לתכנית,התארגנות התושבים לבחירת יזם, הכנת תכנית בינוי, קבלת היתר בניה וכיוצא באלו.

מאחרו משך הזמן הממוצע לאישורן הסטטוטורי של התכניות עומד על חמש שנים וזאת על רקע מורכבות הליכי התכנון בתכניות אלו, מצב זה איננו מאפשר את הזמן הנדרש למימוש הבניה על פי התכניות, לרבות בכל הנוגע לתוקפן של ההטבות בתחום המיסוי שנועדו לעודד ולהמריץ בניה על פי תכניות אלו התלויות בקיומה של ההכרזה, הוצע, במסגרת הצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 84) (הארכת תוקף של הכרזה על מתחם פינוי ובינוי),התשס"ח – 2008, לקבוע כי הממשלה תהיה מוסמכת, בהמלצת הוועדה הבין – משרדית ועל פי תנאים שתורה הוועדה, ובהמלצת יושב ראש מוסד התכנון המוסמך, להאריך, במהלך תקופת תוקפו של צו ההכרזה, את תוקף ההכרזה לתקופה נוספת שלא תעלה על שש שנים נוספות, ובלבד שאושרה או שהופקדה במוסד התכנון המוסמך תכנית לפינוי לשם בינוי או לעיבוי בניה, במתחם הפינוי והבינוי שהוכרז בצו, או שמוסד התכנון המוסמך החליט על הפקדתה (סעיף 33א (ב)(2)(א) לחוק התכנון והבניה [4].עוד הוצע, לקבוע במסגרת התיקון לחוק, הוראה נפרדת לגבי הארכת תוקפן של הכרזות הממשלה על מתחמים להתחדשות עירונית (פינוי ובינוי), בהחלטות ממשלה, טרם חקיקתו שלסעיף 33א לחוק התכנון והבניה, ולפיה, הממשלה תהיה רשאית להאריך בצו את ההכרזות האמורות בדרך ובתנאים הקבועים בסעיף המוצע לעניין הארכת תוקף ההכרזה מכוח סעיף 33אלחוק התכנון והבניה (סעיף 33א (ב)(2)(ב)לחוק התכנון והבניה).

ביום30 ביולי 2008, אישרה הכנסת בקריאה שנייה ושלישית את הצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 84) (הארכת תוקף של הכרזה על מתחם פינוי ובינוי), התשס"ח - 2008.

ג. לפי חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה),תשכ"ג - 1963 - מסלול מיסוי

"מתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי" מוגדר בסעיף 49יט (א) לחוק מיסוי מקרקעין, תשכ"ג - 1963 (להלן בפרק זה:"החוק"), כמתחם לפינוי לשם בינוי או עיבוי בניה שחל עליו צו הכרזה לפי הוראות סעיף 49כח לחוק.

סעיף49 כח לחוק קובע:
49כח.הכרזה על מתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי
(א) בסעיף זה, "הועדה" המנהלים וכן הועדה שמינתה הממשלה לפי הוראות סעיף 33א(ג)לחוק התכנון והבניה.
(ב) הועדה רשאית, לבקשת יזם שהוגשה החל ביום כ"א בחשוון התשס"ב (7 בנובמבר 2001) ועל פי כללים שקבע שר האוצר בתקנות, בהתייעצות עם הועדה, להמליץ לממשלה להכריז בצו על שטח שישבו עשרים וארבע יחידות לפחות, כעל מתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי, לצורך החלת פרק זה וסעיף 31א לחוק מס ערך מוסף.

(ג) הכריזה הממשלה על מתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי בצו כאמור בסעיף קטן (ב), תקבע בו את תקופת תוקפו, ובלבד שתקופה זו לא תחל לפני יום כ"א בחשוון התשס"ב (7 בנובמבר 2001), ולא תעלה על שש שנים.

מסלול זה המוסדר בפרק חמישי 4 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), תשכ"ג - 1963, מאפשר הכרזה על מתחם כמתחם פינוי ובינוי ביוזמת בעלי הזכויות במתחם או יזם פרטי. במסגרת מסלול זה,רשאים בעלי הזכויות במתחם או היזם לפנות לוועדה להתחדשות עירונית ולבקש את המלצת הממשלה לעניין הכרזה על מתחם כמתחם פינוי בינוי במסלול מיסוי לתקופה של שש שנים.


בהתאם לתקנות מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה) (תנאים להמלצה על הכרזה על מתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי), התשס"ד - 2004, שתחילתן ביום 7 בנובמבר 2001, הועדה רשאית להמליץ לממשלה להכריז על מקרקעין ("השטח שבו מבקש יזם לבצע פינוי ובינוי או עיבוי בניה, ובלבד שיש בו עשרים וארבע יחידות לפחות, ושהוא מצוי בתחום מוניציפאלי של עייריה או מועצה מקומית") כעל מתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי בהתקיים כל אלה:

א. תכנון ראשוני לפינוי של 24 יחידות או לעיבוי של 24 יחידות לפחות במקרקעין ולבנייתן של מספר יחידות שמספרן לפחות כמספר היחידות שפונו או לעיבוין של מספר יחידות כאמור, לפי העניין.

ב. מפה מאושרת על ידי מודד מוסמך לפי דין, המתארת את מצב המקרקעין במועד הגשת הבקשה, לרבות סימון חלקות וסימון היחידות במקרקעין.

ג. אישור מהנדס הרשות המקומית שבתחומה מצויים המקרקעין, על הסכמת אותה רשות לפינוי ובינוי או לעיבוי במקרקעין בהתאם לתכנון הראשוני שצורף לבקשה לפי העניין.

ד. ברשומות פורסמה הודעה על הפקדת תכנית, שמטרתה פינוי ובינוי או עיבוי במקרקעין לפי סעיף 85 לחוק התכנון והבניה.

ה. ליזם הסכמים לרכישת24 יחידות לפחות במקרקעין, ובלבד שהם הסכמים לרכישת כל היחידות במקרקעין שרכישתן תאפשר את ביצוע הבינוי בפועל על פי התכנית. לעניין זה, יימנה בעל דירה מסרב,כמשמעותו בסעיף 2 לחוק פינוי ובינוי (פיצויים), התשס"ו - 2006, כאילו הסכים או חתם על הסכם, לפי העניין.

הועדה רשאית להודיע ליזם כי בכוונתה להמליץ לממשלה להכריז על מקרקעין כעל מתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי, לאחר שהוגשה בקשה וצורפו אליה המסמכים בס"ק א-ג לעיל.

החלטת הועדה למתן המלצה נחלקת, אם כן, לשני שלבים: בשלב הראשון, אם הוגשו תכנית ראשונית,מפת מדידה והסכמה עקרונית של מהנדס הרשות המקומית, מאשרת הועדה החלטה מקדמית.החלטה זו היא המאפשרת לדחות את המועד הקובע את חבות המס. בשלב השני, אחרי שהתקבלו24 הסכמים לפחות של היזם עם בעלי הנכסים, המאפשרים הקמת מבנה חדש, ואחרי שהתכנית המפורטת הופקדה להתנגדויות מחליטה הועדה להמליץ לממשלה להכריז על המתחם.

במשך תקופת תוקפו של צו ההכרזה, חלות הקלות במיסוי מתוקף חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג - 1963, מע"מ, וכן קיימת אפשרות למתן פטור מהיטל השבחה בהתקיים תנאים מסוימים, ובהתאם לקבוע בסעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית לחוק.

ד. לפי חוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום,תשכ"ה - 1965

חוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, תשכ"ה - 1965 (להלן בפרק זה: "החוק") נחקק בשנת1965, בעקבות דו"ח שפרסם שר השיכון דאז, יוסף אלמוגי, בנובמבר 1963, בנושא העוני ושכונות מצוקה, בגדרו, הוצע, בין היתר, להשתמש בסמכות החוק, לפתרון הבעיה(שיקום פיסי - הריסת מבנים ישנים ובניית חדשים בצפיפות גבוהה יותר ופינוי הדיירים והעברתם לאזור מגורים אחר).

מכוח החוק ובשנת 1966,הוקמה הרשות לבינוי ופינוי של אזורי שיקום (להלן: "הרשות"),בראשה עמד שר הבינוי והשיכון וחבריה הם בין היתר, נציגי שרים בממשלה, נציגים מהשלטון המקומי, נציג מנהל מינהל מקרקעי ישראל, נציג עמידר החברה לשיכון עולים בע"מ, ונציגי ציבור.

תפקידה של הרשות הואל יזום ולתכנן בינוי, שיקום וכן פינוי לשם בינוי ושיקום של משכנות עוני ושכונות נחשלות ושל מבנים המסכנים יושביהם וכן לבצע כל פעולה שנתייחדה לה בחוק (סעיף 3לחוק).

מכוח החוק ולשם ביצוע תפקידי השיקום והבינוי רשאית הרשות באישור הממשלה להכריז על אזורי שיקום או מבני שיקום, ובלבד שלא יוכרז אזור שיקום, שטח שאין בו כל מבנה.

ההליכים לפי החוק:

הכרזה על איזור שיקום

הרשות מפרסמת הודעה מוקדמת, ברשומות ובעיתונות, המפרטת את המקרקעין שבכוונתה להכריז עליהם כאזור שיקום,בכפוף לאישור הממשלה ולאחר התייעצות ברשות המקומית שבתחומה יימצא אזור השקום (סעיף17 לחוק). כל העשוי להיפגע על ידי ההכרזה המוצעת רשאי להגיש לרשות תוך 30 יום מיום פרסום ההודעה ברשומות, התנגדות בכתב בנימוק שאין להכריז על האזור כולו או מקצת וכאזור שיקום. הרשות תדון ותכריע בהתנגדויות תוך תשעה חודשים מיום פרסום ההודעה המוקדמת ברשומות, ותחליט לחיוב או לשלילה. לא הכריזה הרשות תוך תקופת תשעת החודשים על האזור כאזור שיקום, בטלה ההודעה המוקדמת (סעיף 18 לחוק).

לאחר הדיון בהתנגדות, רשאית הרשות, באישור הממשלה ולאחר התייעצות ברשות המקומית המעוניינת,להכריז על האזור כאזור שיקום (סעיף 20 לחוק). החל מפרסום ההודעה המוקדמת וכל עוד לא בוטלו ההודעה או אזור השיקום, יהיו בטלים כל עסקה במקרקעין, שטרם נרשמה בפנקסי המקרקעין, וכל הסכם לעשיית עסקה במקרקעין, באזור השיקום. החל ממועד הכרזת הרשות על אזור השיקום ועד להכנת תכנית מפורטת ותכנית מתאר לאזור השיקום, יושהה תוקפן של כל תכנית מפורטת או של תכנית מתאר שקיבלו תוקף על פי חוק התכנון לגבי מקרקעין באזור השיקום לפני תחילת ההכרזה ולא יינתן עד לאישור התכניות לאזור השיקום, כל היתר לבניה או לשימוש בקרקע באזור השיקום ולא יתחיל אדם בתקופה האמורה בבניה מכוח היתר שניתן לפני תחילת ההכרזה. השהיית תכניות ואיסור על פעולות בניה או שימוש בקרקע באזור השיקום, לא יזכו בפיצויים על פי כל דין (סעיף 23 לחוק).

תכנית לבינוי ופינוי של איזור השיקום

הרשות תכין תחזית בינוי ופינוי כללית לאזור השיקום, שתכלול פרטים בדבר בינוי האזור ובדבר פינוי תושביו, יישובם ושיכונם. במסגרת התחזית תתקין הרשות כללים לבינוי אזור השיקום שעל פיהם יוכנו תכניות בנין העיר לאותו אזור ותביא אותם לידיעת הועדה המחוזית והוועדה המקומית שבתחומן נמצא אזור השיקום (סעיף 26 לחוק). הרשות רשאית, אם הדבר נראה לדרוש לביצוע הבינוי והפינוי לכלול בתכנית המתאר או בתכנית המפורטת מקרקעין הגובלים באזור שיקום והדרושים, לדעת הרשות, לתכנון ובינוי יעילים יותר של האזור,או המקלים על תכנונו ובינויו (סעיף 28 לחוק). התנגדויות לתכנית יוגשו לוועדה המקומית תוך שלושים יום מיום הפקדת התכנית, וזכות זו תהיה גם לרשות ולמחזיק במקרקעין שהתכנית חלה עליהם (סעיף 29 לחוק). הועדה המחוזית תבדוק את התכנית ואת ההתנגדויות, ובכפוף למתן הזדמנות למתנגד להשמיע טענות לפניה, תודיע את החלטתה(סעיף 30 לחוק).


רכישת מקרקעין לטובת המדינה (הפקעה)

המקרקעין באזור השיקום או מקרקעין סמוכים, יופקעו לטובת המדינה לפי סעיף 3 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (סעיף 34 לחוק) (להלן: "פקודת ההפקעה")ויקומו לקניין המדינה מיום פרסום הרכישה ברשומות, וינהגו בהם כפי שנוהגים ביתר מקרקעי ישראל (סעיף 36 לחוק). המדינה תפצה את בעלי הזכויות בעד המקרקעין שהופקע וכשל עניין חישוב הפיצויים לא יובא בחשבון כל שינוי בשווים של המקרקעין הקשור בביצוע פעולות על פי חוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום (סעיף 37 לחוק). הפיצויים לא יינתנו למחזיק במישרין אלא ייזקפו לרכישת הדיור החלוף, זולת אם הוכיח המחזיק,להנחת דעתה של הרשות, כי יש לו דיור חלוף. כל סכום שהוציאה הרשות תמורת הדיור החלוף ינוכה מסכום הפיצויים המגיעים למחזיק (סעיף 41 לחוק).

פינוי ודיור חלוף

לאחר פרסום ההפקעה ברשומות, רשאית הרשות להורות על פינוי המקרקעין המופקעים על ידי המחזיק בהם, וזאת,תוך 90 יום מהמצאת דרישת פינוי (סעיף 38 לחוק). מחזיק הגר במקרקעין מופקעים או שישלו בהם עסק לא יידרש לפנותם אלא אם הוצע לו דיור חלוף באותו איזור או איזור אחר או שיש לו דיור כאמור, ובלבד שלא יהיה הדיור החלוף באזור המיועד לשיקום בעתיד הנראה לעין. דיור חלוף צריך שיהא ראוי לשמש לייעוד אשר לו שימשו בידי המחזיק המקרקעין המופקעים, ואם שימשו המקרקעין למגורים, ייקבע הדיור החלוף בהתחשב בגודל המשפחה של המחזיק. שימשו המקרקעין המופקעים בידי המחזיק כבית עסק, תובטח לו זכות קדימה לדיור חלוף באזור השיקום שבו נמצאים המקרקעין המופקעים. אם עלה שוויו של הדיור החלוף על שווי המקרקעין המופקעים, ישלם המחזיק את ההפרש, אם בדרך של תשלום דמי שכירות או בדרך של תשלום התמורה במזומנים או על ידי קבלת אשראי (סעיף 39 לחוק). דין דרישת פינוי שניתנה כדין והייתה לסופית, כדין פסק דין סופי של בית משפט מוסמך שניתן לטובת הרשות ושלפיו נצטווה המחזיק לפנות את המקרקעין המתוארים בדרישת פינוי (סעיף 40לחוק).

הרשות רשאית להעמיד לרשותו של אדם הזכאי לדיור חלוף, דיור ארעי, עד שיעמוד לרשותו דיור חלוף קבוע.העמדת הדיור הארעי לרשות הזכאי תהיה על חשבון הרשות, פרט לתשלום דמי השימוש בו.סירב הזכאי לדיור חלוף לעבור אליו, תוך שנה מהיום שבו הועמד הדיור החלוף לרשותו,תפקע זכותו לדיור חלוף (סעיף 42 לחוק).

מחזיק במקרקעין מופקעים זכאי לכיסוי דמי ההעברה מהמקרקעין המופקעים למקום הדיור החלוף, ואם ניתן לו דיור ארעי, לדמי העברה מהמקרקעין המופקעים למקום הדיור הארעי, ומשם למקום הדיור החלוף (סעיף 44 לחוק).

לדברי הגב' עינת גנון, סגנית מנהלת אגף תכנון ערים במשרד הבינוי והשיכון, מכוח החוק הוכרזו שלוש שכונות לשיקום: העיר העתיקה בצפת (באוקטובר 1969, ילקוט פרסומים 1560), שכונת נחלאות בירושלים (במאי 1972, ילקוט פרסומים 1822), וכפר שלם בתל אביב (באוקטובר 1969,ילקוט פרסומים 1560), אבל מעולם לא ניתנו תקציבים לרשות לשם רכישת נכסים, ומשכך,נותר בשלב ההכרזה בלבד. אין כוונה להכריז על אזורים חדשים מכוח החוק.

בשנת 1975, הרשות לבינוי ושיקום הפסיקה לפעול כרשות ממלכתית נפרדת. לפני כשנתיים, לערך, הוקמה הרשות מחדש, כדי להקל על בעלי הזכויות, בשכונות שהוכרזו כאזור שיקום, הזקוקים להסכמת הרשות, לביצוע עסקאות בנכסים שלהם באזורי השיקום, בהתאם לסעיף 22 (ג) לחוק ותקנות אזורי השיקום (בקשות למתן הסכמה לעסקאות), התשכ"ז-1967, ולצורך זה בלבד.

ראינו אם כן, כי העיקרון של "פינוי בינוי" רווח עוד בשנות השישים. החוק, כאמור, מאפשר למדינה להפקיע נכסים מבונים של בעלי זכויות, לאחר הודעה מוקדמת ותוך הליך התנגדות, לפנות דיירים מנכסיהם תוך מתן דיור חלופי ו/או פיצוי כספי ולתכנן את איזור השיקום,לבנותו מחדש ולאכלסו. החוק חל גם על מקרקעין סמוכים הגובלים באזור שיקום והדרושים לדעת הרשות ותכנון ובינוי יעיל יותר של האזור או המקלים על תכנונו ובינויו.

סעיף 2 לחוק המקרקעין, תשכ"ט - 1969 (להלן: "חוק המקרקעין") מגדיר "בעלות" מהי, וקובע לאמור:

"הבעלות במקרקעין היא הזכות להחזיק במקרקעין, להשתמש בהם ולעשות בהם כל דבר וכל עסקה בכפוף להגבלות לפי דין או לפי הסכם".

וסעיף 54 בפרק ו' לחוק המקרקעין, שעניינו בתים משותפים, קובע:

"על אף האמור בסעיף 13 תהא דירה בבית משותף נושא נפרד לבעלות, לזכויות ולעסקאות".

החוק כשלעצמו,מהווה אם כן פגיעה חמורה באוטונומיה הקניינית הקנויה לבעלי נכסים, ומעניק כח בידי המדינה, ללא מידתיות.

ספק אם החוק, במתכונתו הנוכחית, יכול לעמוד כיום לאור חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, ולא בכדי, לא פועלים,כיום, מכוחו.

3. היבטי מס - מיסים והיטלים


א. חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג- 1963

בתחילת חודש אוגוסט 2001 מינה סגן ראש הממשלה ושר האוצר מר סילבן שלום ועדה ציבורית לבחינת רפורמה במערכת מיסוי המקרקעין, שבראשה עמד רו"ח יאיר רבינוביץ(להלן: "ועדת רבינוביץ").

וועדת רבינוביץ נתבקשה לגבש הצעות לרפורמה במערכת מיסוי המקרקעין שתתקן עיוותים, תסיר חסמי מס, תשפר את רמת הוודאות ואת הליכי הבקרה, ותאיץ את הפעילות בענף המקרקעין, שנקלע למיתון. בגיבוש המלצותיה נתבקשה וועדת רבינוביץ גם להתחשב במגבלות תקציב המדינה.

במטרה למנוע מצב שבו, בעקבות הדיון בהמלצות ועדת רבינוביץ, והציפיות למימושן, יידחו עסקאות בשוק המקרקעין, הציעה הוועדה לפעול בהקדם לאימוץ ההצעות ולאישורן בידי קובעי המדיניות והמחוקקים תוך קביעת תחולה לחוקים מיום 7 בנובמבר 2001.

בחוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה) (תיקון מס' 50), התשס"ב - 2002, שמטרתו הייתה ליישם את המלצות ועדת רבינוביץ, הועדה הציבורית לרפורמה במערכת מיסוי מקרקעין,הכלולות בדו"ח שהוגש ביום 7 בנובמבר 2001 לסגן ראש הממשלה ושר האוצר, סילבן שלום, תוקן חוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), התשכ"ג - 1963 (להלן לצורך פרק זה: "החוק"), ונקבעו בו, כהוראות שעה, הקלות מס לפעולות מסוימות במקרקעין שנעשו בתקופה שמיום כ"א בחשוון התשס"ב (7בנובמבר 2001) עד יום ו' בטבת התשס"ד (31 בדצמבר 2003), ובין השאר לפעולות במתחמי "פינוי בינוי".

במסגרת חוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה) (תיקון מס' 55), התשס"ה - 2005, הוארכה הוראת השעה האמורה עד יום י'בטבת התשס"ז (31 בדצמבר 2006).

ההקלות האמורות נקבעו כהוראת שעה כדי לבחון את יישומן במשק ולבחון את עלותם הכלכלית והיקף השימוש בהן. הוראת השעה פקעה בתום התקופה הקובעת, היינו, 31 בדצמבר 2006 ובמסגרת חוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה) (תיקון מס' 58), התשס"ז - 2007, נקבעו ההקלות במס לעניין מתחמי "פינוי בינוי", כהוראות קבע.

המחוקק בחר לעודד פרויקטים אלו, בין השאר, בדרך של הטבות מיסוי, במסגרת החוק, אשר חלים, על מתחמים שהוכרזו כמתח מפינוי ובינוי על ידי ועדה שמינתה הממשלה לפי הוראות סעיף 33א' לחוק התכנון והבניה,על מתחמים במסלול מיסוי, שחל עליהם צו הכרזה לפי הוראות סעיף 49כח לחוק ועל מתחמים שעליהם הכריזה הממשלה לפני תחילתו של סעיף 33א לחוק התכנון והבניה באחת מהחלטות הממשלה מיום 19 בנובמבר 2000 או מיום 22 ביולי 2001 או מיום 11 בנובמבר 2001. .


א.1 ההקלות במס


א.1.1. דחיית יום המכירה[5]

סעיף 49כ' לחוק קובע כי, במכירת יחידת מגורים או יחידה אחרת ליזם במתחם המותנית בתנאי מתלה או שהיא מכירה של אופציה, יידחה מועד המכירה לאחד המועדים הבאים, לפי המוקדם מביניהם: המועד שבו התקיים התנאי המתלה;המועד שבו מומשה האופציה, והיזם רכש את הזכויות ביחידה לגביה ניתנה האופציה; תחילת הבניה במתחם על ידי היזם או מטעמו, וזאת, בסטייה מההלכה שנקבעה בע"א 489/89 אלדר שרון נ' מנהל לעניין חוק מס שבח מקרקעין, פ"ד מו (3) 366.

דחיית יום המכירה נתונה לבחירת הצדדים, אך מותנית בכך שהיזם מסר בתוך 30 ימים הודעה למנהל על הסכם המכירה המותנה או על הסכם האופציה. לא הודיע היזם על הסכם המכירה - לא יידחה יום המכירה, ואולם אין בכך, כדיל פגוע ביתר הטבות המס למתחם פינוי בינוי, הכלולות בפרק חמישי 4 לחוק (סעיף 49כאלחוק).

מטרת ההוראה היא להקל על הצדדים לעסקת פינוי ובינוי, וזאת מאחר ולהוצאתו לפועל של פרויקט פינוי ובינוי נדרשת הסכמת כל הדיירים, ועד לחתימת כל הדיירים ולהתקיימות תנאים נוספים אין כל ודאות שהעסקה תוכל לצאת לפועל.



א.1.2. פטור ממס שבח במכירת יחידת מגורים במתחם[6]

סעיף 49 כב' לחוק קובע כי המוכר ליזם את הזכויות שיש לו ביחידת מגורים במתחם, יהיה פטור ממס שבח בגין המכירה, כולה או חלקה, בהתקיים כל התנאים הבאים:


1. הפטור ממס שבח נגזר מהתמורה שמקבל המוכר בגין מכירת יחידת מגורים במתחם(בדומה לסעיף 49 ז’ לחוק).

2. הפטור יינתן רק בגין אותו חלק מהתמורה שהוא דירה חלופית (במתחם עצמו או באזור אחר) אחת בלבד שנותן היזם למוכר. אם ניתנה תמורה נוספת, בכסף או בשווה כסף, מעבר לדירה חלופית אחת - תמורה זו תחויב במס מלא. במידה וניתנו למוכר בתמורה מספר דירות, הרי שיינתן פטור לדירה אחת בלבד,לפי בחירתו של המוכר, ויתרת התמורה בגובה שווי שאר הדירות תחויב במס.

3. שווי הזכות שמקבל המוכר בדירה החלופית אינו עולה על 150% משווי יחידת המגורים הנמכרת ללא זכויות לבניה נוספת, או על שוויה של דירת מגורים במתחם הפינוי ובינוי עצמו ששטחה 120 מ"ר, וזאת אף אם הדירה החלופית ניתנת במקום אחר, לפי הגבוה(להלן: "תקרת השווי"). עלה שווי הדירה החלופית על תקרת השווי או שניתנה תמורה נוספת, יינתן פטור רק על אותו חלק משווי הדירה החלופית בגובה תקרת השווי בלבד, ואילו חלק הדירה החלופית העולה על תקרת השווי וכן כל התמורה הנוספת בכסף ובשווה כסף (להלן ביחד: "הזכות הנוספת") יחויבו במס. במקרה כזה, שווי הרכישה והניכויים המותרים בגין הזכות הנוספת ייקבעו בשיעור התואם את היחס שבין החלק החייב במס לכלל התמורה שמקבל המוכר.

(כללים לחישוב שטח דירת המגורים: ביום 24בפברואר 2008, פורסם ברשומות (קובץ תקנות 6649) צו מכר דירות (טופס של מפרט)(תיקון), התשס"ח - 2008. התיקון מעדכן את טופס המפרט הטכני שמצרף הקבלן לחוזה המכירה והוא חל מיום 24 במאי 2008. על פי המפרט המתוקן חובה לציין את שטח הדירה הנמכרת וזאת על פי הכללים שקבועים בסעיף 5 למפרט. כמו כן, בסעיף 6 למפרט קיים פירוט של שטחים נוספים המוצמדים לדירה או המשמשים את הדירה באופן בלעדי כמרפסת שמש, מחסן דירתי ועוד. שטח הדירה לצורך יישום הוראות הפרק וקביעת תקרת הפטור, דירת120 מ"ר, יילקח מתוך המפרט על פי צו מכר דירות המתוקן, היינו, שטח דירה כמפורט בסעיף 5 לצו ובנוסף, שטחי שירות מקורים, כמפורט בסעיף 6 לצו, כגון מחסנים,שהינם צמודים פיזית לדירה, קיימת אליהם כניסה ישירה מהדירה, אין אליהם כניסה מדירות אחרות ושטחם הוצמד לדירה). מרפסת שמש, לשם המשל, לא תימנה בשטח הדירה לעניין בחינת תקרת הפטור, למרות ששטחה מוצמד לדירה [7].

אם המוכר קיבל בתמורה דירה חלופית ששווייה נמוך מתקרת השווי ותמורות נוספות בכסף או בשווה כסף, לרבות דירות נוספות, הפטור יינתן אך ורק בגין דירה אחת למרות ששווייה נמוך מתקרת השווי ושאר הדירות או התמורות ימוסו במלואן.

4. שיעור הזכויות שמקבל המוכר בדירת המגורים החלופית לא יפחת משעור זכויותיו ביחידת המגורים שמעביר ליזם.

5. יחידת המגורים שמעביר המוכר ליזם, לא נתקבלה על ידו מקרוב בפטור ממס, ב-24 החודשים שלפני מועד ההסכם המותלה או הסכם האופציה.

6. הפטור יינתן רק בגין מכירת כל הזכויות ביחידת מגורים אחת במתחם.

הזכאות לפטור במכירת יחידת מגורים ליזם, הינה בנוסף לכל פטור אחר, לרבות פטור לפי פרק חמישי 1 לחוק (דירת מגורים מזכה), כך שקבלת הפטור במכירת יחידת המגורים במתחם פינוי ובינוי אינה חוסמת את המוכר לקבל פטור לאחר מכן או לפני כן,לפי סעיף 49ב(1) לחוק.

ביום 18 באוקטובר 2010, פורסמה הצעת חוק המדיניות הכלכלית לשנים 2011-2012 (תיקוני חקיקה), התשע"א -2010. בסעיף 53 (7) להצעת החוק, הוצע לתקן את סעיף 49כב לחוק מיסוי מקרקעין,שעניינו פטור ממס שבח במתחם פינוי, עד לגובה תקרת השווי הקבועה בסעיף, באופן שתתווסף להגדרה "תקרת שווי" חלופה נוספת והיא - שווי של דירת מגורים באותו מתחם, ששטחה 150% משטחה 150% משטחה של יחידת המגורים הנמכרת ולא יותר מ -200 מ"ר. בנוסף, הוצע להרחיב את הפטור ממס שקבוע בחוק מיסוי מקרקעין ולקבוע כי הפטור יחול גם במצב שבו המוכר רוכש בכספי התמורה, בתוך שנה לפני או אחרי המכירה, זכות למגורים בבית אבות ומלאו לו או לבן זוגו 60 שנים או שאחד מהם זקוק לשירותי סעד, ולא רק במקרה שבו תמורת המכירה הינה זכות ביחידת מגורים חלופית אחת. תחילתה של ההוראה נקבעה מתחילת שנת 2010, כדי לאפשר לכמה שיותר אנשים להנות מן ההטבה.

בשל העובדה שמדובר בהטבה שמרחיבה את הפטורים ממס שבח לגבי רוכשי דירת מגורים באותו מתחם ולגבי אדם העובר להתגורר בבית אבות, החליטה ועדת הכספים שלהכנסת לבקש מהכנסת לאשר את חלוקת הצעת חוק המדיניות הכלכלית כך שסעיף 53 (7) יובא בפני הכנסת, בנפרד, בהקדם האפשרי.

ביום 20 בדצמבר 2010, הובא בפני הכנסת, לקריאה שנייה ולקריאה שלישית הצעת חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה) (תיקון מס' 67), התשע"א - 2010 (היא סעיף 53(7) להצעת חוק המדיניות הכלכלית לשנים 2011-2012) והתיקון לחוק, כאמור, נתקבל.

א.1.3. פטור ממס רכישה למוכר ברכישת דירה חלופית[8]

מוכר המקבל דירת מגורים חליפית במתחם או מחוצה לו בתמורה לדירתו הישנה במתחם, פטור ממס רכישה בגין דירה אחת. הפטור כאמור לא מוגבל לתקרת שווי או שטח. כאשר משלם המוכר ליזם סכום כספי בגין רכישת הדירה החלופית, לא יינתן פטור ממס רכישה בגין חלק זה (סעיף 49כד לחוק) .

א.1.4. מס רכישה שחייב בו היזם

בהתאם להוראות סעיף 49 כה' לחוק, שווי המכירה לצורך חישוב מס הרכישה שנדרש היזם לשלם בגין רכישת הזכויות במתחם פינוי ובינוי הינו "כלל התמורות",שנדרש היזם לשלם, בניכוי שוויה של קרקע בכל יחידות המגורים החלופיות שהעביר למוכרים לרבות מחוץ למתחם. משמע, בשווי המכירה יש לכלול את כל התשלומים בכסף ובשווה כסף המשולמים לדיירים המפונים.

במקרה שהעסקה כוללת מתן דירה חלופית, יש לחשב את "כלל התמורות" באופן דומה לחישוב שווי בעסקת קומבינציה. כך, חישוב שווי המכירה של זכויות הבניה יתבסס על עלות שירותי הבניה של הדירות החלופיות, בתוספת רווח קבלני מקובל שבין15%-25%, ובתוספת תמורה במזומן אם שולמה לדיירים; תשלום דמי שכירות לתקופת הבניה;שווי דמי שכירות במקרה והועמדה דירה לשימוש הדייר בתקופת הבניה; סילוק/תשלום חוב במקום הדייר; במקרה של דייר מוגן או פולש - תשלום שמשלם יזם לבעל הנכס; שונות.בחישוב עלות שירותי הבניה יש לכלול: עלויות חומרים ועבודה; עלויות פיקוח ותכנון;מס ערך מוסף; אגרות, מיסים והיטלים שמשלם הקבלן בעבור בעל הקרקע כגון מס שבח, היטל השבחה, דמי היתר למנהל מקרקעי ישראל, אגרות בניה וכיוצ"ב; תשלומים שמשלם הקבלן למוכר, בכסף או בשווה כסף[9].

בע"א 3534/07 פרידמן חכשורי חברה להנדסה ולבניה בע"מ ואח'נ' מנהל מיסוי מקרקעין אזור ת"א, נידונה השאלה מה שווי המכירה של קרקע במסגרת עסקת פינוי בינוי לצורך מס רכישה המשולם על ידי היזם - האם השווי ייקבע לפישווי רכישת זכויות חכירה בקרקע ממנהל מקרקעי ישראל בלבד (דמי חכירה) או שיש לקחת בחשבון גם את כל הוצאות הפינוי (דמי פינוי לתושבים שהתגוררו בקרקע, כפיצוי בגין פינויים) אשר היזם התחייב לעמוד בהם. בית המשפט העליון קבע כי שווי המכירה כמשמעותו בסעיף 9(א) לחוק כולל גם את עלויות הפינוי בהן מתחייב היזם, מהסיבה שבתמורה לקרקע התחייב היזם לשלם למוכרת סכום עבור הקרקע (דמי חכירה) ובנוסף התחייב לשלם דמי פינוי למחזיקים באותם מקרקעין, שככלל, חלים על בעל המקרקעין. על כן יראו את דמי הפינוי כחלק משווי המכירה. בית המשפט העליון דחה גם בקשה לדיון נוסף בעניין הנ"ל. בית המשפט הטעים כי בנסיבות העניין דובר בהתחייבויות שלובות בעסקה אחת,שלא ניתן להפריד ביניהן, תשלום דמי חכירה למנהל ותשלום הוצאות הפינוי. על כן,ולאור עיקרון צירוף כל התמורות, נחשבים גם עלויות הפינוי של הדיירים, כחלק משווי המכירה (דנ"א 1047/10 פרידמן חכשורי נ' מנהל מיסוי מקרקעין תל אביב).

א.1.5. הטבות במס ליחידה אחרת (שאינה יחידת מגורים) [10]

הוראות פרק הפינוי ובינוי שבפרק חמישי 4 לחוק, חלים בשינויים המחויבים גם לגבי מכירה ליזם של יחידה אחרת שאינה יחידת מגורים ובלבד שאינה מהווה מלאי עסקי בידי המוכר.

התנאים לקבלת הפטור ממס שבח:


1. התמורה שנותן היזם למוכר היא אך ורק יחידה חלופית אחת ולא ניתנה למוכר כל תמורה נוספת בכסף או בשווה כסף. בקבלת מספר יחידות חלופיות לא יישלל הפטור לחלוטין אלא יינתן לגבי יחידה אחת בלבד.

2. שווי הזכות שמקבל המוכר ביחידה החלופית אינו עולה על 150% משווי היחידה האחרת שמעביר המוכר ליזם, או על שוויה של דירת מגורים ששטחה 120 מ"ר במתחם הפינוי ובינוי בלבד, וזאת, אף אם היחידה החלופית ניתנת במקום אחר, לפי הגבוה.

עלה שווי היחידה החלופית על תקרת השווי, או שניתנה תמורה נוספת, יינתן פטור רק על חלק היחידה החלופית בגובה תקרת השווי, ואילו חלק היחידה החלופית העולה על תקרת השווי וכן כל התמורה הנוספת בכסף ובשווה כסף יחויבו במס. במקרה כזה, שווי הרכישה והניכויים המותרים בגין מכירת הזכות הנוספת ייקבעו בשיעור התואם את היחס שבין החלק החייב לכלל התמורה שמקבל המוכר.

3. יתר התנאים החלים לעניין יחידת מגורים.


ב. מס ערך מוסף

בתיקון 50 לחוק מיסוי מקרקעין, ועל דרך של תיקון עקיף לחוק מס ערך מוסף, תשל"ו - 1975 (לעניין פרק זה,להלן: "החוק"), נקבע פטור ממע"מ בעסקאות פינוי בינוי. יזם/קבלן המבצע פרויקט פינוי בינוי, זכאי לפטור ממע"מ במכירת היחידות החלופיות ובמתן שירותי הבניה לדיירים המפונים.

וכך קובע סעיף 31אלחוק, לעניין זה:

(א) למונחים המופיעים בסעיף זה תהא המשמעות הנודעת להם בפרק חמישי 4 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), התשכ"ג - 1963(בסעיף זה - חוק מיסוי מקרקעין).

(ב) במכירת זכות ביחידת מגורים חלופית בידי יזם,וכן במתן שירותי בניה במתחם, על ידי יזם, בתמורה לרכישת זכות על ידיו ביחידת מגורים במתחם, שנעשתה בהתאם להוראות סעיף 49כב לחוק מיסוי מקרקעין - יהיה אותו חלק במחירם שאינו עולה על תקרת השווי, פטור ממס.

(ג) הוראות סעיף זה יחולו גם לעניין מכירה ומתן שירותי בניה, כאמור בסעיף קטן (ב), במתחם להתחדשות עירונית, כהגדרתו בסעיף 49ל(א).

(ד) שר האוצר, באישור ועדת הכספים של הכנסת, רשאי לקבוע כללים והוראות לעניין סעיף זה.

(ה) הוראות סעיף 49כט לחוק מיסוי מקרקעין יחולו לעניין סעיף זה בשינויים המחויבים.



ג. היטל השבחה


כאמור, אחת מהמלצותיה של ועדת אייגס הייתה כי במתחמים מוכרזים של פינוי בינוי יינתן פטור מתשלום היטל השבחה והיטלי פיתוח וכי במקומם יחויבו היזמים בחלק יחסי מהוצאות הפיתוח הכוללות במתחם על פי חלקם היחסי בזכויות ובהתבסס על אומדן עלויות פיתוח מלאות. נציג מרכז השלטון המקומי הסתייג מההמלצה הפוטרת במקרים המוגדרים בדו"ח את העסקאות לפינוי ובינוי מתשלום היטל השבחה.


וכך קובע סעיף 19(ב) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, בהתייחס למתחמים מוכרזים:

לא תחול חובת תשלום היטל בשל השבחה שהיא אחת מאלה:

(1) השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו שהממשלה הכריזה עליו כעל שכונת שיקום, כל עוד ההכרזה בתוקף;

(2)השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו ששר הבינוי והשיכון ושר הפנים הכריזו בצו, בהסכמת הרשות המקומית הנוגעת בדבר, כי לא תחול לגביהם חובת תשלום היטל השבחה;

(3)השבחה במקרקעין למגורים הנכללים באזור שיקום כמשמעותו בחוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, התשכ"ה- 1965;

5. היבטים קנייניים


סעיף 33א לחוק התכנון והבניה, התשכ"א - 1965, כאמור, מסמיך את הממשלה, בהמלצת ועדה שמינתה,להכריז על שטח כעל מתחם לפינוי לשם בינוי או לעיבוי בניה. ההכרזה נעשית מתוך מטרה לעשות שימוש יעיל בקרקע, לאפשר עתודות מגורים תוך שמירה על שטחים ירוקים בעיר, וכן על מנת להטיב עם החזות העירונית ולשפר את תדמיתה. משמעות ההכרזה על אזור כמתחם פינוי ובינוי היא מתן אחוז גדול של תוספות בניה באזור והענקת הטבות מיסוי שונות שיעודדו כריתת הסכמים פרטיים לפינוי ובינוי בין יזמים לבין דיירי המתחם. לרוב, במסגרת הסכם פינוי ובינוי הדיירים מפנים את דירותיהם, והיזם בונה על הקרקע ומספק להם דירות חדשות[11].

על פי חוק המקרקעין, תשכ"ט - 1969, נדרשת הסכמה של 100% בעלי דירות בבית משותף לפינוי בינוי.

חוק פינוי ובינוי (פיצויים),התשס"ו - 2006 (לעניין פרק זה להלן: "החוק"), אשר ידוע בכינוי "חוק הדייר הסורר" התקבל בכנסת ביום כ' בכסלו התשס"ו (21בדצמבר 2005), ומטרתו להתמודד עם תופעה שלפיה פרויקטים של פינוי ובינוי אינם יוצאים לפועל למרות רצונם של רוב הדיירים וזאת עקב התנגדות בלתי סבירה של אחד או יותר מבעלי הדירות, אשר לא פעם נהנה מעמדת מיקוח מיוחדת, שבה הוא משתמש, לעיתים,אפילו במחיר של הכשלת העסקה.

התפיסה שעומדת בבסיס החוק היא כי יש להתחשב באינטרס של רוב בעלי הדירות יותר מאשר בקניינו של הדייר הסרבן המצוי במיעוט, כאשר סירובו בלתי סביר ונובע מאינטרס אישי.

בדברי ההסבר להצעת חוק פינוי ובינוי (פיצויים), התשס"ה - 2005[12], ומתוך ניסיון ליתן הסבר לפגיעה בזכות הקניין, נמצא דברים אלו:

"מאחורי הצעת החוק עומדת תפיסה שלפיה ההתחשבות באינטרס של רוב בעלי הדירות וההתחשבות באינטרס הציבורי הכללי של דיירי העיר היא תכלית ראויה ובעלת עוצמה מול הפגיעה בקניינו שלדייר מסרב. עוצמה יחסית זו נגזרת מההערכה בדבר החולשה היחסית של קניינו של הפרט בהקשר לבית משותף (ראה מ. דויטש, דיני קניין, עמ' 654). כך קבע בית המשפט ברע"א 7112/93 צודלר נ' יוסף, פ"ד מח (5) 550 כי זכות הקניין של בעל דירה בבית משותף אינה זכות קניין קלאסית, והיא כשלעצמה מוגבלת בזכות הקניין של בעלי יתר הדירות בבית המשותף: "הרוכש דירה בבית משותף - הוא הדין במי שדירה בבית המשותף נפלה לבעלותו בדרך אחרת - מעלים עליו כי הסכים מראש לוותר על חלק מן האוטונומיה הקניינית הקנויה לו, וכמו הקנה חלק מזכויותיו למסגרת השיתופית המתמשכת והקבועה... זכות הבעלות ביחידות הדיור בבית משותף אין היא כזכות הבעלות הקלאסית,ומוגבלת היא - מעבר לזכות הקלאסית -בזכויות השוכנות בסביבתה והן זכויות הבעלים בדירות האחרות וברכוש המשותף".

על רקע זה קבע החוק הסדר ולפיו אם רוב מיוחס (אחד מאלה: א. בבית משותף שבו ארבע או חמש דירות -כל בעלי הדירות, למעט אחד, ששלושה רבעים מהרכוש המשותף צמודים לדירותיהם ובלבד שמתקיימים שני אלה: בבית המשותף יותר משני בעלי דירות; בבעלותו של בעל דירה מסרב דירה אחת בלבד. ב. בבית משותף שבו יותר מחמש דירות - בעלי הדירות שבבעלותם לפחות ארבע חמישיות מהדירות, ושלפחות שלושה רבעים מן הרכוש המשותף צמודים לדירותיהם)מבין בעלי הדירות בבנין לפינוי ובינוי (בית משותף המצוי בשטח שהממשלה הכריזה עליו כאחד מאלה: מתחם פינוי ובינוי כמשמעותו בסעיף 33א לחוק התכנון והבניה;מתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי לפי סעיף 49כח לחוק מיסוי מקרקעין) הסכים לכרות עסקת פינוי ובינוי (חוזים בין יזם לבין בעלי דירות בבנין לפינוי ובינוי אשר על פיהם מתחייבים בעלי הדירות בבנין למכור את זכויותיהם בו, כולן או מקצתן, לצורך הריסת הבניין והקמת בנין חדש תחתיו בהתאם לתכנית לפי חוק התכנון והבניה), יהיה בעל דירה באותו בנין המסרב סירוב בלתי סביר, להעביר את זכויותיו לשם ביצוע העסקה או המתנה את הסכמתו לכך, בתנאים בלתי סבירים, אחראי בנזיקין כלפי שאר בעלי הדירות באותו בנין, המסכימים לעסקה, בשל הנזק שנגרם להם עקב אי ביצועה, עם זאת, בית המשפט רשאי, אם ראה שמן הצדק לעשות כן, לקבוע כי דייר מסרב יישא רק בחלק מנזקם של בעלי הדירות, בהתחשב בין השאר, בשיקולים כגון גובה הנזק שנגרם לבעלי הדירות המסכימים לעסקת הפינוי ובינוי, כושר פירעונו של בעל דירה מסרבל שאת בנזק ונסיבות העסקה [13].

החוק קובע כי סירוב להעברת זכויות לא ייחשב כבלתי סביר, בין השאר, באחד מאלה: עסקת הפינוי ובינוי אינה כדאית כלכלית; לא הוצעו לבעל הדירה המסרב מגורים חלופיים לתקופת הקמת הבניין החדש;לא הוצעו לבעל הדירה המסרב בטוחות הולמות לביצוע עסקת הפינוי ובינוי; קיימות נסיבות אישיות מיוחדות של בעל הדירה המסרב שבשלהן ביצוע עסקת הפינוי ובינוי,בתנאים שסוכמו עם שאר בעלי הדירות, הוא בלתי סביר (סעיף 2 (ב) לחוק).


גם לאחר כניסת החוק לתוקפו, נותרה התופעה שהחוק בא למנוע, בעינה, ועל כן הוצע לשפר את ההסדר האמור בחוק,בין היתר, באופן שיקל על השגת הרוב הדרוש לתמיכה בפרויקט פינוי ובינוי.

ביום 19 בדצמבר2010, אושרה לקריאה שנייה ושלישית, הצעת משרד הבינוי והשיכון לתיקון החוק.

התיקונים והחידושים בתיקון לחוק[14]:

א. הרוב המיוחס – בחוק הקיים מדובר ברוב של 80% בבנין. החידוש הראשון בהצעת החוק הוא ההבחנה בין בנין לבין מקבץ. מקבץ הוא בנין או כמה בניינים, שיש לפנות כדי להקים מבנה חדש במתחם פינוי ובינוי. התיקון החשוב הוא שהרוב המיוחד צומצם לשני שלישים בבנין ונותר על80% במקבץ.

ב. שמאי פינוי בינוי -חידוש מהותי ביותר הוא קביעת גורם זמין ובהליך מהיר, שאליו ניתן לפנות לקביעת הכדאיות הכלכלית של העסקה, עוד בטרם הגשת תביעה משפטית. המדובר בשמאי מקרקעין,שאליו ניתן לפנות כבר כאשר ישנו רוב של שני שלישים במקבץ ולמעלה מ-50% בבנין.

ג. שקיפות העסקה -בהצעת החוק נוספו שני סעיפים חדשים לטובת הדיירים, המחייבים את היזם בגילוי ובשקיפות העסקה.


לסיכום:

החוק אינו מתיר, אומנם,פגיעה בזכויותיו הקנייניות של הפרט באופן ישיר, אך עושה זאת בצורה עקיפה. החוק, יוצר מנגנון הרתעתי נגד אותם דיירים "סוררים" המסרבים סירוב בלתי סביר ונובע מאינטרס אישי, לעסקת הפינוי בינוי וקובע, כאמור, כי דייר יהיה אחראי בנזיקין,כלפי יתר הדיירים בבית משותף, במידה והדייר מסרב סירוב בלתי סביר לעסקת הפינוי בינוי, ובכך מונע את הוצאתה לפועל. גלגול אחריות שכזו, לפתחו של דייר סרבן, והסיכון לעמוד בפני תביעה נזיקית, כפי הנראה תביא דייר המסרב סירוב בלתי סביר, וייתכן שגם דיירים שסירובם אינו בלתי סביר, ליתן הסכמתם לעסקת פינוי בינוי.

פסיקת בתי המשפט הכירה במעמדן המיוחד של זכויות הקניין תוך הדגשת החשיבות המיוחדת של ההגנה עליהן.הכרה זאת קיבלה חיזוק בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אשר קבע בסעיף 3 כי "אין פוגעים בקניינו של אדם", ובפסיקה שבאה בעקבותיו.

בסעיף8 לחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, נקבע:

"אין פוגעים בזכויות שלפי חוק זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".
בדיון על פגיעה בזכות הקניין, מכוח החוק, יפים לענייננו, דברים שנאמרו ברע"א 4138/10 קלצו קשרה ואח' נ' צבי אורון ואח', במסגרת הליך שעניינו, תנאים להפעלת סמכות המפקחת על רישום המקרקעין לפי חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), תשס"ח - 2008 (תמ"א 38):

"אין ספק שהוראת סעיף 5(א) לחוק, המאפשרת לרוב בעלי הדירות לכפות על המיעוט להוסיף דירות נוספות לבית משותף פוגעת באוטונומיה הכלכלית-קניינית שלהם ויתכנו לה גם השלכות מעשיות: זאת - הן נוכח "דילול" זכויותיהם ברכוש המשותף (ראורע"א 7112/93 צודלר נ' יוסף, פ"ד מח(5) 550, 572), והן מעצם הוספת דיירים חדשים בבניין".


החוק,בסעיף 2(ב) לו, קובע רשימה לא סגורה של מקרים מתי סירוב לעסקת פינוי ובינוי לא ייחשב כבלתי סביר. החוק לא קובע מהו סירוב בלתי סביר, ובכך יוצר מדרון תלול לפגיעה בזכות הקניין של הפרט, גם כזו שאינה בהכרח מידתית.

נראה כי טוב יעשה המחוקק, אם יגדיר בחוק, מהו "סירוב בלתי סביר" שכן -


"כאשר מדובר בהגבלת ההגנה של הבעלים מפני פגיעה שלא כדין בזכות הקניין שלו, יש לקבוע בשפה ברורה כי שיקול הדעת של בית המשפט הוא מוגבל ומצומצם ביותר"[15].




[1] הוראת ביצוע מיסוי מקרקעין מס' 11/2002
[2] דו"ח ביניים של הוועדה לשיקום פיזי של מרכזי ערים מיום 2.9.1998
[3] הכנסת, מרכז המחקר והמידע, פרויקט פינוי בינוי, אורי טל, י"ז בסיוון תשס"ח
[4] דברי הסבר להצעת חוק התכנון והבנייה(תיקון מס' 84) (הארכת תוקף של הכרזה על מתחם פינוי ובינוי), התשס"ח - 2008
[5] הוראת ביצוע מיסוי מקרקעין מס' 11/2002
[6] הוראת ביצוע מיסוי מקרקעין מס' 11/2002
[7] תוספת מס' 1 להוראת ביצוע מיסוי מקרקעין מס' 11/2002
[8] הוראת ביצוע מיסוי מקרקעין מס' 11/2002
[9] תוספת מס' 1 להוראת ביצוע מיסוי מקרקעין מס' 11/2002
[10] הוראת ביצוע מיסוי מקרקעין מס' 11/2002
[11] דברי הסבר להצעת חוק פינוי ובינוי (פיצויים), התשס"ה - 2005, הצעות חוק - הכנסת 88,י"א בתמוז התשס"ה, 18.7.2005
[12] דברי הסבר להצעת חוק פינוי ובינוי (פיצויים), התשס"ה - 2005, הצעות חוק - הכנסת 88, י"א בתמוז התשס"ה, 18.7.2005
[13] חוק ההסדרים 2010 - פרק יד דברי הסבר -סעיף 59 כללי
[14] הודעות דובר משרד הבינוי והשיכון
[15] נאמר על ידי כב' הש' י. אנגלרד ברע"א 6339/97 משה רוקר ואח' נ' משה סלומון ואח', בפס"ד שעניינו פגיעה ברכוש המשותף

______________________________________________________________
האמור דל עיל מהווה מאמר כללי ואין בתוכנו ו/או בכל חלק ממנו משום המלצה ו/או חו"ד משפטית ו/או ייעוץ משפטי מכל סוג שהוא והמסתמך על המידע ו/או עושה בו שימוש, עושה זאת באחריותו בלבד