היטל השבחה

ברשימה זו חלק מההיבטים הנובעים מהיטל ההשבחה אותו מטילה רשות עירונית בעקבות אישור תוכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג המעלים את שווים של המקרקעין. על מנת להסיר בלבול כלשהו יובהר כי המדובר בהיטל השבחה אותה מטילה הרשות המקומית להבדיל ממס שבח אותו מטילים רשויות מס שבח מקרקעין.

בסעיף 1(א) לתוספת השלישית בחוק התכנון והבנייה התשכ"ה – 1965 (להלן: "התוספת השלישית") מוגדרת השבחה כדלקמן:

"עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג"

סעיף 2(א) לתוספת השלישית, קובע:

"חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו".

עולה מהסדר זה כי בעל מקרקעין חייב בהיטל, אם שווי המקרקעין עלה עקב אישור תכנית, בין מחמת הרחבת זכויות הניצול ובין "בדרך אחרת".

יצוין כי "תכנית" מוגדרת באותה הוראה כתכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת. על פי סעיף 3 לתוספת השלישית, עומד שיעור ההיטל על מחצית ההשבחה. עוד יצוין, כי סעיף 13 לתוספת השלישית קובע, כי סכומים שנגבו כהיטל מיועדים בעיקרם לכיסוי ההוצאות לצורכי הכנה וביצוע של תכניות במרחב התכנון או בתחום הרשות המקומית, לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצרכי ציבור, וכן הוצאות שימור אתר או הפקעתו.

מדוע מוטל היטל השבחה

בבסיסו של היטל ההשבחה עומד רעיון של צדק חברתי. הרשות השקיעה בתכנון ובפיתוח והוציאה תחת ידיה תוכנית שהעלתה את שווי הנכס, בין באמצעות הגדלת זכויות הניצול של הנכס ובין אם "בדרך אחרת". כתוצאה מכך עלה ערכו של הנכס ועל בעל הנכס לשאת בהוצאותיה של הרשות שאם לא כן יתעשר בעל הנכס "שלא במשפט" על חשבון הציבור (ראה בעניין זה דנקנר ולזבניק, "על החיוב בהיטל השבחה", עיוני משפט י' 1984 121). מצד שני, כאשר נפגע בעל נכס מתוכנית ציבורית שפגעה בשווי הנכס שבבעלותו אך הביאה לרווחתו של הציבור הוא זכאי לפיצוי מהציבור (סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה). בעניין זה קבע כבוד השופט מ' חשין בע"א 4809/91 הוועדה המקומית לתכנון ובניה, ירושלים נ' קהתי, פ"ד מח (209), 190 (2) כי "פגיעה והשבחה אינן אלא שני צידיה של אותה מטבע".

אימתי יוטל היטל השבחה

מהוראות התוספת כאמור לעיל עולה כי בעל מקרקעין יהיה חייב בהיטל השבחה אם שווי הנכס שבידיו עלה עקב אישור תוכנית, אם בגין הגדלת זכויות ניצול המקרקעין שבידיו ואם "בדרך אחרת". אם גדלו האפשרויות לניצול המקרקעין בעקבות התוכנית על בעל המקרקעין יוטל היטל השבחה. אולם השבחת הנכס אינה מוגבלת אך ורק למקרים בהם הושבח הנכס עקב הרחבת זכויות הבנייה. כאמור בתוספת, היטל ההשבחה יוטל גם אם הושבח ושוויו עלה "בדרך אחרת". בפסיקה נקבע כי "דרך אחרת" היה דרך שאינה הרחבת זכויות הניצול של הנכס ובכל זאת הביאה, בעקבות שינוי התוכנית, לעליית שווי הנכס (ראה ע"א 1341/93 - סי אנד סאן ביץ' הוטלס נ' הוועדה המקומית . פ"ד נב(5), 715 ,עמ' 719-720). דוגמאות להשבחה באמצעות הגדלת זכויות ניצול המקרקעין היא תוכנית הקובעת כי בנוסף למגורים יכול לשמש הנכס גם לשימוש מסחרי או שהמקרקעין יושבחו משימוש לחקלאות למגורים, או מבנייה נמוכה לבנייה רוויה וכיו"ב, דוגמאות להשבחה ב"דרך אחרת היא הקמת פארק ממול נכס המגורים, קביעה כללית להוציא פוטנציאל הבנייה מהכוח אל הפועל (המקרה שנידון בפס"ד סי אנד סאן ביץ' הנ"ל) ןכיו"ב תוכניות אשר העלו את ערך המקרקעין.

כיצד נקבע החיוב בהיטל השבחה

סעיף 4 (1) לתוספת השלישית קובע, כי ההשבחה תיקבע בידי שמאי מקרקעין בסמוך לאחר אישור התכנית, התרת השימוש החורג או מתן ההקלה. השומה תיערך ליום תחילת התכנית, או ליום אישור ההקלה או השימוש החורג, לפי הענין, בהתחשב בעליית ערך המקרקעין וכאילו נמכרו בשוק החופשי. הוועדה המקומית הוסמכה לדחות את עריכת שומת ההשבחה עקב אישור תכנית, עד למימוש הזכויות במקרקעין שבהם חלה ההשבחה (סעיף 7 לתוספת השלישית). סעיף 1 לתוספת השלישית קובע שלושה מקרים אותם רואה המחוקק כמימוש: (א) קבלת היתר לפי חוק התכנון והבניה לבניה או לשימוש במקרקעין, אשר לא ניתן היה לתיתו אלמלא אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חריג שבעקבותיהם חל היטל השבחה; (ב) התחלת השימוש במקרקעין בפועל כפי שהותר לראשונה עקב אישור התכנית שבעקבותיה חל היטל השבחה; (ג) העברת המקרקעין או העברת החכירה לדורות בהם, בשלמות או חלקית, או הענקת זכויות בהם הטעונה רישום בפנקסי המקרקעין. יצוין, כי כאשר לא החליטה הוועדה המקומית על דחיית השומה עד למימוש הזכויות במקרקעין, עליה להכין, בהתאם לחוות דעת של שמאי מקרקעין, לוח שומה לכל התכנית שאושרה, ובו יש לפרט את המקרקעין שהושבחו עקב אישור התכנית ושיעור השבחתם (סעיף 5 לתוספת).

אימתי מתגבשת החבות בהיטל השבחה

כאן המקום להבדיל בין החבות לתשלום מס שבח מקרקעין לבין החבות לתשלום היטל השבחה. כאשר המדובר במס שבח מקרקעין, אירוע המס מתרחש במועד מכירת הזכויות במקרקעין. הרעיון בבסיסו של חוק מיסוי מקרקעין היא "להטיל מס על עלית ערך של מקרקעין כפי שהיא בזמן העברת הזכות באותם מקרקעין" (ראה דברי ההסבר להצעת חוק מס שבח מקרקעין, תשכ"ב-1962). אשר על כן, "יום המכירה", שהוא, על פי סעיף 19 לחוק מיסוי מקרקעין, היום בו נעשתה המכירה, הוא המועד המכריע לעניין חישוב המס. זהו המועד בו מתגבש החיוב (ראו: ע"א 188/82Corporation of Israel Hotel נ' מנהל מס שבח, פ"ד לט (213 ,210 ,197 (2)). שווי המכירה הוא השווי ביום המכירה של הזכות במקרקעין, השבח הוא הסכום שבו עולה שווי המכירה על יתרת שווי הרכישה (סעיפים 47,21 ,17 ,6 לחוק מיסוי מקרקעין). למען השלמת התמונה יצוין כי משמעות הפטור הקבוע בסעיף 71 לחוק מיסוי מקרקעין היא, דחיית החיוב במס למועד בו יימכר הנכס במכירה שאינה מזכה בדחיית מס. מועד אחרון זה הוא המועד הרלוונטי לצורך חישוב השבח והמס.
הדברים שונים כאשר המדובר בהיטל ההשבחה. סעיף 7(א) לתוספת קובע כדלקמן:

"ההיטל ישולם לא יאוחר מהמועד שהחייב בו מימש זכות במקרקעין שלגביהם חל ההיטל, ורשאי החייב לשלם מקדמות על חשבונו עוד לפני קביעת שומת ההשבחה".

כאמור לעיל, החבות בהיטל השבחה קמה עם אישור תכנית, מתן הקלה, התרת שימוש חורג או דרך אחרת המעלה את שווי נכס המקרקעין וזהו אם כן "אירוע המס" – האירוע שבגינו קמה העילה להטיל את ההיטל, האירוע שהוא מקור החבות בהיטל. כאמור לעיל, סעיף 7 דוחה את מועד תשלום ההיטל עד למועד "מימוש הזכויות" במקרקעין, המועד בו נתפס בעל המקרקעין כמי שניצל את ההשבחה והפיק ממנה תועלת. לפיכך, כאשר אנו דנים בהיטל השבחה יש להבדיל בין המועד בו קמה העילה להטיל את ההיטל לבין המועד בו על הנישום לשלם את ההיטל (ראה ע"א 6126/98 - חברת חלקה 510 בגוש 6043 נ' הועדה המקומית . תק-על 2001(2), 394 ,עמ' 401) עולה מהמקובץ לעיל כי מועד החיוב הרעיוני בהיטל ההשבחה מופרד ממועד החיוב בתשלום בפועל. דחיית מועד החיוב בתשלום ההיטל נובעת בעיקר מהקושי העשוי לעמוד בפני בעלי הנכס שהושבחו בהשגת מקורות מימון לשם תשלום ההיטל (מ' גלברד, "מועד תשלום של היטל-השבחה בעסקת מכר מקרקעין", מאזני משפט ג (תשס"ג-תשס"ד) 87).

מתי נדרש הנישום לשלם את ההיטל

סעיף 1(א) לתוספת, המגדיר "אירוע מימוש" כאחד מאלה:

(1) קבלת היתר לפי חוק זה לבניה או לשימוש בהם שלא ניתן היה לתיתו אלמלא אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג שבעקבותיהם חל היטל השבחה ;


(2) התחלת השימוש בהם בפועל כפי שהותר לראשונה, עקב אישור התכנית שבעקבותיו חל היטל השבחה ;


(3) העברתם או העברת החכירה לדורות בהם, בשלמות או חלקית, או הענקת זכויות בהם הטעונה רישום בפנקסי המקרקעין, בתמורה או ללא תמורה, אך למעט העברה מכוח דין והעברה ללא תמורה מאדם לקרובו, ואולם לא יראו כמימוש זכויות רישום בפנקסי המקרקעין של זכויות במקרקעין אשר המחזיק בהם בפועל לפני יום כ"ט בסיון התשמ"א (1 ביולי 1981), היה בעלם כהגדרתו בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961;

החריג הפוטר מההיטל – "העברה מכוח דין"

בית המשפט קמא קבע, כי את המונח "העברה מכוח דין" יש לפרש באופן הבא:

"העברה לשמו של הנעבר, שמתהווה ונוצרת מכוח הוראה מפורשת בדין, ולא מכוח פעולה משפטית וולונטרית ואוטונומית של מעביר ונעבר".

(ראה ע"א 6126/98 חברת חלקה 510 בגוש 6043 נ' הועדה המקומית . הנ"ל)

"העברה מכוח דין", לעניין התוספת השלישית, היא העברה הנוצרת ישירות מכוח חוק. יש לציין כי כל העברה של זכות במקרקעין היא העברה מכוח דין ואולם הכוונה כאן היא העברה מכוח דין אשר אין יסודו ברצונו של המעביר. דוגמא אחת לכך היא מוות בעליו של הנכס: סעיף 1 לחוק הירושה, התשכ"ה-1965, סעיף זה קובע, כי "במות אדם עובר עזבונו ליורשיו". דוגמא נוספת היא הפקעה מכוח פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) לרבות "העברה רצונית". דוגמא אחרת היא עברת מקרקעין לנאמן מכוח הוראת סעיף 42 לפקודת פשיטת הרגל [נוסח חדש], התש"ם-1980, או העברתם למפרק מכוח הוראת סעיף 306 לפקודת החברות [נוסח חדש], התשמ"ג-1983. המדובר ב "העברה מכוח דין". רשימה זו אינה סגורה וכל מקום בו תעמוד ההעברה בתנאים שקבעה הפסיקה כ"העברה מכוח דין" יינתן פטור מהיטל השבחה בהעברה.

נימוקים נוספים לפטור מהיטל השבחה או הפחתתו

כאמור בראשית המאמר, ההיגיון העומד מאחורי היטל ההשבחה הינו מניעת התעשרות שלא כדין כתוצאה מתוכנית המעלה את שווי הנכס. מאותו הגיון ניתן ללמוד כי כאשר אין "עשיית עושר ולא במשפט" – אין היטל. משמעות הדברים היא כי אין לא יוטל היטל על תוכנית שאמורה הייתה להשביח את הנכס אך לא הביאה להתעשרות בפועל. אם כן החיוב בהיטל השבחה יוטל רק עקב השבחה מעשית ולא עקב השבחה מושגית (ראה רע"א 7172/96 קרית בית הכרם בע"מ נ' הועדה המקומית . פ"ד נב(2), 494 ,עמ' 527-528). לפיכך, במקרה בו יוכל להראות הנישום כי הנכס לא הושבח בפועל (בעקבות שתי תוכניות שהאחת השביחה את הנכס והשנייה איינה השבחה זו) הוא לא יחויב בהיטל.

השבח כקניינו של בעל המקרקעין:

בית המשפט העליון קבע כי השבחת המקרקעין מהווה חלק מזכותו הקניינית של בעל המקרקעין המוגנת גם אם ההשבחה נובעת מתוכנית שלטונית כוללת. הכלל שנקבע הוא כי פגיעה במקרקעין מעמידה לבעלי המקרקעין עילה לקבלת פיצוי כדברי הנשיא שמגר שמגר בע"א 4390/90 אלישר נ' מדינת ישראל - הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז המרכז, פ"ד מז(872 (3, בעמ' 877). לפיכך, פגיעה מאוחרת בשבח שנקנה לבעלים מכוחה של תכנית קודמת מעמידה לו עילה לפיצויים ובמילים אחרות: השבחת הנכס מהווה עילה לחיוב הבעלים בהיטל השבחה, אך עילתו לקבלת פיצוי, בגין פגיעה מאוחרת בקרקע, אינה נשללת עקב קיום חוב בהיטל השבחה הרובץ על הנכס (ראה ע"א 6826/93 הוועדה המקומית לתכנון נ' דב חייט ו- 24 אח' תק-על 97(2), 911 ,עמ' 915).

בר אל ירון, עו"ד