בתקופה שבה הופקדו תכניות מיתאר בערים ובכפרים ערבים שונים בארץ, אשר לא ענו, בעיני, על צורכי האוכלוסייה במרבית המקומות, אבקש במאמרי זה להתייחס לזכות ההתנגדות לתוכנית המתאר ולהציע דרכים המייעלות אותה ומגבירות את סיכוייה קבלתה.

 

כפי שאסביר להלן לטעמי הזכות להתנגד לתוכנית מתאר (מקומית או מחוזית), לפי נוסחה הנוכחי בחוק, אינה מסוגלת, ברוב המקרים, לשנות תכנית אשר לא מתחשבת באינטרסטים של התושבים, הזכות שלהם לנצל את אדמותיהם בצורה המקסימאלית, והצורך הדוחק שלהם למגורים לתעסוקה. אציע, איפוא, במאמרי, מספר דרכים שביכולתן, לדעתי, לשפר את סיכויי ההתנגדות לתוכנית המתאר, לפני הפקדתה ולאחר הפקדתה.

כידוע, קיימים ארבעה סוגי תוכניות מתאר על-פי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ט-1965 (להלן: "החוק"). תוכנית מתאר ארצית, שחלה על כל הארץ, מכינה אותה המועצה הארצית לתכנון ובניה, ומאושרת על-ידי ממשלת ישראל; תוכנית מתאר מחוזית לכל מחוז מששת המחוזות הקיימים בארץ, מכינה אותה הועדה המחוזית לתכנון ובניה ומאושרת על ידי המועצה הארצית לתכנון ובניה; תוכנית מתאר מקומית שחלה על מרחב תכנון מקומי כמו כפר או עיר, מוכנת על-ידי האזרח או הרשות המקומית או משרד ממשלתי או גופים אחרים המנויים בחוק. תוכנית זו מאושרת על ידי הועדה המקומית לתכנון ובניה או על ידי הועדה המחוזית, זאת לפי מטרות כל תוכנית ותנאיה; הסוג הרביעי הינו תכנית מיתאר מפורטת, והיא תכנית מיתאר מקומית אך היא נבדלת מתכנית המיתאר המקומית בכך שהיא מפרטת תנאים תכנוניים כגון סוג השימוש המותר בקרקע, שטח הבנייה המותר, גובה הבניה המותר וקווי בניין. לא ניתן, כעיקרון, להוציא היתר בניה אלא מכוח תכנית מפורטת.

החוק מעניק לכל פרט שרואה את עצמו נפגע מתוכנית מתאר מקומית או מחוזית את הזכות להתנגד לתכנית תוך 60 יום מיום הפרסום האחרון בעיתון הרשמי בדבר הפקדת העתק מהתכנית (תשריט ותקנון התכנית) בועדות התכנון הרלוונטיות. בקשר לתוכנית המתאר הארצית אין לפרט, מבחינה פורמאלית לפי החוק, את הזכות להגיש התנגדות לתוכנית. ועדות התכנון המחוזיות הן שמוסמכות להגיש הערות על התמ"א לאחר שהודיעה לועדות התכנון המקומיות שיש להן עניין בתכנית. לפי החוק על המתנגד לפרט את טעמי ההתנגדות ואת טענותיו, כשההתנגדות נתמכת בתצהיר המאושר על ידי עו"ד. מנגד, עדת התכנון שהפקידה את התוכנית מוסמכת לקבל או לדחות את ההתנגדות בצורה כוללת או חלקית, ולחייב אדם שהגיש התנגדות בחוסר תום לב, לשלם ליזם התכנית את הוצאות ההליך במוסד התכנון.

כפי שהזכרתי בהקדמה, אני סבור שהזכות להתנגדות לתוכנית מתאר (מקומית או מחוזית), בנוסחה הנוכחי, אינה מספקת על מנת להביא לביטול או לשינוי תוכנית פוגענית. זאת, בהתחשב, בעיקר בארבעה עניינים חשובים בהיבט זה. ראשית, החלטת ועדת תכנון להפקיד תוכנית מסוימת, הינה, לכאורה, הכרזה גלויה מטעמה כי התכנית מקובלת עליה מבחינה עקרונית. עניין זה מחליש, ללא ספק, את האפשרות כי הועדה תגיע להחלטה לבטל את התכנית או לשנות אותה בצורה ממשית אף לאחר שתשמע התנגדויות לתכנית. אדרבא, ישנו בספרות מי שסבור כי ההתנגדות לתכנית תצליח בסופו של יום להביא אך לעריכת שינויים "קוסמטיים" בתכנית ותו לא.

 

שנית, זכות ההתנגדות, לפי החוק, מוענקת לפרט לאחר הפקדת התכנית. כלומר לאחר שועדת התכנון קיבלה את ההחלטה שהתוכנית מקובלת עליה מבחינה עקרונית. הסדר משפטי זה חורג מההסדר הכללי במשפט המינהלי המחייב כל רשות מינהלית לשמוע את טענות הפרט לפני שתקבל את ההחלטה שפוגעת בזכויותיו. קרא: כלומר אם נרצה ליישם הסדר זה לגבי הפקדת תכנית, אז רשות התכנון תהא חייבת לשמוע את טענות הציבור ואת ההערות שיש לו לגבי התכנית לפני שתקבל החלטה על הפקדת התוכנית, וזאת במסגרת המבטיחה שיתוף אמיתי לציבור, מעשי, ולא פורמאלי בלבד.

 

שלישית, הסדר זה חורג אף מההסדר הנהוג במדינות אחרות שיש להן את אותה השיטה המשפטית שיש לישראל. באנגליה, למשל, הציבור זוכה, כעיקרון, בהזדמנות להעביר את הערותיו על התכנית בשני שלבים: הראשון ביום שבו מופקדת התכנית בנוסח הראשוני שלה, והשני בזמן שמופקדת התוכנית בנוסח השני, לאחר ששונה (או לא שונה), על ידי ועדת התכנון, לפי הערות הציבור בשלב הראשון. בשלב השני, שיתוף הציבור נעשה במסגרת מאורגנת שנקראת באנגלית "Examination in Public" כלומר "בדיקה פומבית", שמהלכה נשמעת ההתנגדות לתכנית בצורה מסודרת ואקטיבית, בצורה הנוטה יותר לשתף את הציבור בקבלת ההחלטה התכנונית. רביעית, בתי המשפט בישראל אינם מתערבים, מלבד מקרים נדירים.

 

בהחלטת ועדת התכנון להפקיד תוכנית, וזאת אף יוכח לבית המשפט כי הפקדת התכנית היתה מוטעת או בלתי סביר מלכתחילה. לפי הפסיקה על הפרט למצות, תחילה, את ההתנגדות בפני ועדת התכנון: אם התנגדותו תתקבל יבוא על סיפוקו, ואם תידחה, הוא יוכל לפנות בעניין זה לבית המשפט במועד הקבוע בחוק.

לאור כל האמור, אני מציע להשתמש בכלים נוספים שיכולים, בעיני, לחזק את ההתנגדות לתוכנית ולהגביר את סיכויי קבלתה. בין היתר, אני מציע ראשית, "להתנגד" לתוכנית לפני הפקדתה, ולפעול כדי למנוע את הפקדתה, לרבות בדרך פניה לבית משפט. במקרים מסוימים אל לנו לחכות עד אשר תופקד התכנית. להפך, עלינו להיאבק בתוכנית מהיום שהוצעה. לדוגמא, פלוני ידע כי רשות התכנון מכינה תוכנית שהינה בעיניו לא טובה ופוגענית, האם הוא צריך, כדי שיתנגד לתכנית, לחכות עד אשר תופקד התכנית? אני סבור שלא.

 

לטעמי, יש להיאבק בתכנית שאנו רואים כפוגענית כבר מיום שנולדה. או אז, תהא האפשרות כי ועדת התכנון תחזור בה מהתכנית גדולה יותר מאשר האפשרות שועדת התכנון תעשה כן לאחר שהופקדה התכנית. שנית, לחזק את תפקיד הרשות המקומית לעזור לתושבים בהגשת התנגדויותיהם לתוכנית.

 

בכלל זה, הרשות המקומית תוכל ליידע את התושבים בתוכניות שפוגעות בהם, ולספק להם את החומר ואת המסמכים הנדרשים על מנת להתנגד לתוכנית. לפי החוק לא יכול הפרט, על דרך הכלל, לעיין באף לא אחד ממסמכי התכנית מלבד, תשריט ותקנון התכנית וההחלטות שפרסמה אותן ועדת התכנון בפומבי, אלא לאחר שהופקדה התכנית. במרבית המקרים, מסמכים אלה, "הסמויים" מעיני הפרט, נמצאים בידי הרשות המקומית או בהישג ידה. הרשות המקומית יכולה אף לארגן את התנגדויות התושבים ולהעבירן בצורה מסודרת לרשויות הרלוונטיות.

 

יש לציין כי התרשלות הרשויות המקומיות בחלק מן היישובים הערבים במתן עזרה טובה ומלאה לתושבים להתנגד לתכנית, גרמה לתושבים עצמם להקים "ועדות עממיות" אד-הוק לתכנית בישובים שונים, שכל אחת מהן, מארגנת את התנגדויות התושבים, וממצה לצורך זה כל כלי אפשרי העומד לה בצורה הראויה הערכה. שלישית, להיעזר בארגונים הציבורים המתמחים בתחום התכנון והבניה (דוגמת "המרכז הערבי לתכנון אלטרטיבי, המתחמה בתכנון ביישובים הערבים) ובארגונים אחרים שעוסקים בנושא התכנית והשפעותיה או בנושא הקרקע במגזר הערבי בארץ.

 

רביעית, להפעיל את המישור הציבורי, התקשורתי והפוליטי שתומך בהתנגדות לפני הפקדת התוכנית ולאחר מכן. הפעילות הציבורית הוכיחה במספר מקרים את יכולתה לשנות את ההחלטה התכנוניות ואף לבטלה. לדוגמא, ביטול תוכנית "ספדי" (תוכנית מתאר מחוזית) שמטרתה הייתה לגזור כ-26,000 דונם מהשטחים הפתוחים במערב ירושלים לשם בניית 20,000 יחידות דיור, אולם בזכות פעילות ציבורית ותקשורתית, נמשכת ואינטנסיבית, בעיקר, החליטה המועצה הארצית לחזור בה מהתכנית ולבטלה.

אין ספק, שהדרך הטובה ביותר לחיזוק זכות ההתנגדות ולהבטחת שיתוף אמיתי לציבור בהחלטה התכנונית טמונה, כעיקרון, בשינוי החוק. אולם, משום שאיני רואה כי שינוי כזה, בכל הנוגע לזכות ההתנגדות, יתחולל בקרוב ואף לא בשנים הקרובות, אני תומך במיצוי הכלים שהצעתי לעיל לשם חיזוק ההתנגדות. סבורני שאם נסמוך אך על נוסח ההתנגדות החלש שהעניק לנו החוק, אנו עלולים להתחרט, וזאת ביום שבו תאושר תכנית פוגענית שיוצרת לאנשים בעיות וסבל, תחת להבטיח להם עתיד נעים והזדמנות טבעית לחיות בכבוד ובשלום.

* המאמר מבוסס על הרצאה שנשא המחבר בכנס השנתי בסוגיות קרקע ודיור, שנערך ביום 24.3.09 על ידי המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי יחד עם ארגונים אחרים בסח’נין.

*מרצה בקליניקה המשפטית לתכנון ובנייה בפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית בירושלים.