חלוקת מכסת מים באגודה שיתופית בין החברים באגודה

נתבקשנו לחוות דעתנו בשאלה- כיצד על אגודה שיתופית חקלאית (להלן: "האגודה") לחלק את מכסת המים המוקצית לה מידי שנה, בין חבריה ?

ולהלן חוות דעתנו:

העובדות הרלוונטיות

1. באגודה שיתופית חקלאית התעוררו מחלוקות באשר לאופן חלוקת מכסת המים המוקצית לאגודה, בין חברי האגודה, החקלאים ושאינם חקלאים.

2. כיום, מכסת המים השנתית של האגודה, כוללת כמות מים המיועדת לעיבוד משותף, כמות מים המיועדת לחברים שקיבלו מכסה אישית וכמות מים משותפת לחברים החקלאים ולחברים אחרים לשימוש ביתי.

3. לאחרונה, פנו לאגודה חברים שלא הוקצתה להם בעבר כמות מים לחקלאות, וביקשו מהאגודה את אותה כמות מים המוקצית לחברי האגודה החקלאים. לטענתם, באגודה שיתופית חקלאית, המיוסדת על עקרונות השוויון והשיתוף, על חלוקת מכסת המים להיעשות בצורה שוויונית, כלומר שווה בשווה בין כל חברי האגודה, וללא קשר לשימוש שעשו ו/או שיעשו בעתיד בכמות המים שתוקצב להם.

4. כללי המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות), תשמ"ז-1987 קובעים את מחירי המים:

"כמות 1989" – כמות המים שהוקצתה מחברת מקורות לצרכן כדין, לחקלאות, בשנת הרישוי 1989, לרבות כל השינויים כדין שנעשו בה מאז ועד לפרסומן של תקנות המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות) (תיקון), התשנ"ג-1993, ובמקרים מיוחדים שיקבע מנהל הרשות הממשלתית אף לאחר פרסומן, אך למעט מים שהוגדרו ברישיון ההפקה כמים זמניים או חד-פעמיים;
"כמות א" – 50% מכמות 1989;
"כמות ב" – 30% מכמות 1989;
"כמות ג" – ההפרש שבין כמות המים שהוקצתה מחברת מקורות לצרכן כדין, לחקלאות, בשנת הרישוי לבין כמות א וכמות ב יחדיו."

5. מכיוון שדמי-המים מדורגים במחירם, כך שעל המחצית הראשונה של הכמות עפ"י מכסת 1989 משתלם המחיר הנמוך (מחיר א'), על 30% הבאים מחיר גבוה יותר (מחיר ב'), ועל 20% הנותרים המחיר הגבוה (מחיר ג') ואף קנסות על כל כמות חריגה מעבר לכך (שעשויה לגרור גם את ניתוק אספקת המים), מתנגדים החברים החקלאים לבקשת שאר החברים, שכן היעתרות לבקשתם תביא בהכרח להפחתה משמעותית בכמות המים המוקצית להם.

6. לאור האמור לעיל, נתבקשנו לחוות דעתנו בשאלה- כיצד על האגודה לחלק את מכסת המים לחבריה ?

7. חשוב לציין כי מכסת מים היא איננה מכסה אישית, וזאת בניגוד לחלק ממכסות ייצור חקלאיות אחרות שרשומות אומנם על שם האגודה אך הן מוקצות לחברים מוגדרים וקבועים מראש, בבחינת "מכסה אישית", כגון- מכסת חלב, פטם, ביצים וכד'. מכסת המים מוקצית לאגודה השיתופית והיא זו שצריכה לחלק את המכסה בין חבריה.

8. מכיוון שלא נקבעו ע"י המחוקק הוראות מחייבות כיצד על האגודה החקלאית לחלק את מכסת המים בין חבריה, בחוות דעתנו זו נציג את המצב המשפטי ביחס לחלוקת מכסת מים באגודה שיתופית, בהתבסס על הוראות הדין והפסיקה.


האינטרסים המתנגשים

9. לאגודה לא אמורה להיות העדפה כיצד לחלק את מכסת המים בין חבריה, כל עוד תנוצל כמות המים המוקצית בכל שנה באופן שיצדיק, כלפי מנהל רשות המים, את מכסת המים השנתית המשקפת את צרכי המושב, קיומו ופיתוחו.

10. החברים החקלאים אוחזים בשלוש טענות מרכזיות לביסוס עמדתם- הראשונה (הציבורית), היא שמכסת המים המוקצית לאגודה מידי שנה מתבססת על פעילותם החקלאית. ככל שהחקלאים הקפידו לשמור על השטח המעובד ואף להגדילו, נשמרה מכסת המים של האגודה במשך השנים ואף גדלה בהתאם לצרכיהם, ולכן לטענתם הם אלו שאמורים ליהנות מפירות פעילותם ועל כן יש להגדיל להם את כמות המים על חשבון כמות המים של החברים שאינם חקלאים.

טענתם השניה (האישית), היא טענת הצפייה וההסתמכות- לטענתם, משך שנים הם הסתמכו על כמות המים שהקצתה להם האגודה, ובהתאם לאותה כמות תכננו את הוצאותיהם והכנסותיהם, נטלו הלוואות שאמורות להיפרע מתוך התמורה שתתקבל ממכירת תוצרתם, השקיעו בתשתיות להובלת המים, בציוד ובכלים, בבניית חממות וכיוצ"ב. הפחתת כמות המים תפגע ביכולתם להמשיך ולעבד את שטחם כפי שתכננו ותגרום להם להפסדים כספיים ניכרים.

טענתם השלישית היא טענת האפליה- בניגוד לחברים שעוסקים בענפי חקלאות כגון ייצור חלב, גידול פטמים וגידול עופות לביצים, מכסת המים של המגדלים אינה מובטחת להם באופן אישי. כך למשל, טוענים המגדלים שמכסת חלב הינה זכות בעלת מאפיינים כלכליים ואישיים הניתנת לאוכלוסיה מוגדרת של חקלאים העונה לקריטריונים מוגדרים. יש בה משום מתן העדפה כלכלית לחברים מסוימים באגודה והיא ניתנת על מנת לאפשר למקבלה להפיק ממנה הכנסה ישירות, כמקור עיסוק עיקרי.

כך לדוגמא מכסת ייצור ביצים- עד לשנת 1957 בקירוב החזיקו מגדלי הביצים במכסות ייצור אישיות. בשנה זו לערך, בעקבות הוראת השלטונות, צורפו המכסות האישיות של כלל החברים באגודות השיתופיות לכדי מכסה משותפת אחת, מכח הוראת סעיף 34 לחוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק) תשכ"ד-1963, בנוסחו הקודם של סעיף זה. קרי: לכל אגודה שיתופית נקבעה מכסה אישית משותפת לייצור ביצים עבור כלל חבריה והאגודה היא שקבעה כיצד תחולק המכסה המשותפת למכסות אישיות נפרדות לחבריהם.

ביום 1.1.94 נכנס לתוקפו "פרק ז': ענף הלול", סעיפים 16 ו-17 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ד-1994 (להלן: "חוק ההסדרים").

סעיף 16 לחוק ההסדרים שינה את סעיף 34 לחוק המועצה וקבע הסדר אחר, חדש, לחלוקת מכסות הביצים. בוטלה המכסה המשותפת שניתנה לאגודה השיתופית עבור כלל חבריה, ובמקומה נקבע כי המכסות תהיינה אישיות ותרשמנה על-שם בעל המכסה.

עם המעבר מ"מכסה משותפת" ל"מכסה אישית", הותקנו כללי המועצה לענף הלול (קביעת מכסות אישיות לחברי אגודות שיתופיות), התשנ"ד-1994 אשר נועדו לקבוע את אופן חלוקת המכסות האישיות לשנת 1994 וכך בכל שנה לא שונו המכסות האישיות.

לנוכח האמור לעיל, ימצאו עצמם מגדלי הגידולים החקלאיים מופלים לרעה לעומת חקלאים שמקבלים מכסות ייצור אישיות, שכן לא תהיה להם הוודאות ממנה נהנים חבריהם החקלאים- וודאות שהינה הכרחית לצורך תכנון תקציבי, תכנון סוגי הגידולים שיגדלו וכד'.

11. החברים שאינם חקלאים אוחזים בדעה כי חלוקת מכסות המים לחברי האגודה צריכה להיעשות בצורה שוויונית בין כל חברי האגודה, ללא קשר לשימוש שיעשה כל אחד מהחברים בכמות המים שהוקצתה לו וזאת לאור עקרון השוויון, שהינו עקרון על באגודה שיתופית.

12. עמד על כך ביהמ"ש העליון בע"א 31/87 חרמש נגד ברעם פ"ד מג' (1) 672 -בעמ' 677 מפי המשנה לנשיא מ' אלון- :

"שלא כמו בחברת מניות, עקרון השוויון בין חברי האגודה הוא יסוד מוסד לקיומה ולניהול עניניה, ועיקרו בא לידי ביטוי בהוראה שהובאה לעיל מסעיף 16(1) לפקודה בדבר זכות הצבעה שווה לחברים באסיפה כללית".


המצב המשפטי

13. עקרון השוויון בין חברי האגודה מחייב את האגודה לחלק את מכסת המים בין חבריה באופן שווה. כלומר, כל נחלה מאויישת באגודה זכאית לכמות שווה של מים מידי שנה.

14. יחד עם זה, יש לתת משקל לאינטרס הציפייה וההסתמכות של החברים החקלאיים כמפורט בסעיף ‎10 לעיל, ולהשוות את מצבם של המגדלים למצבם של החקלאים האחרים באגודה שעוסקים בענפי חקלאות הנהנים ממכסות אישיות כדי למנוע אפליה.

"ההגנה ניתנת בדרך-כלל לזכויות מוקנות. אולם בנסיבות מסוימות אינטרס ההסתמכות או הצורך לכבד ציפיות ראויות מצדיקים מתן הגנה גם לאינטרס שאינו מגיע כדי זכות במובן המקובל או לאינטרס שטרם התגבש לזכות כזאת" (בג"ץ 5496/97 מרדי נ' שר החקלאות, פ"ד נה(4) 540, 552 (2001).

15. לכן, חלוקת מכסת המים בין חברי האגודה אמורה להתבצע באופן שוויוני אך מדורג על פני מספר שנים- היינו קיצוץ שנתי קבוע בכמות המים שתוקצה לכל חקלאי, שתוצאתו לאחר 10 שנים למשל, תהיה כמות מים שווה לכל בעל נחלה. בחלוקה כזו ינתן משקל לאינטרס ההסתמכות והציפייה של החקלאים ותימנע אפלייתם לרעה, ומאידך, בסופו של התהליך יזכו כל בעלי הנחלות באגודה לכמות שווה של מים.

16. במידה ויתברר כי לנחלות מסויימות הוקצתה כמות מים העולה על צרכיהן או שהוקצתה מכסת מים לנחלות שכלל אינן צורכות מים לחקלאות, תוצאה מסתברת לנוכח החלוקה השוויונית, רשאית האגודה לקחת מהן את המים ולנייד את מיכסת המים של הנחלה לנחלות אחרות בתוך האגודה, על בסיס קריטריונים והחלטות שייקבע ועד ההנהלה האגודה.

17. ניוד כמויות המים בתוך האגודה אמורה להתבצע באופן הבא:

17.1. קבלת הסכמת בעל הנחלה המעביר את המים. בעל הנחלה יוכל רק להתנגד ומטעמים סבירים בלבד.

17.2. הטלת איסור על בעל נחלה למכור את המים או לנייד אותם לחקלאי אחר שלא באמצעות האגודה. חוק המים קובע מפורשות לאילו מטרות צמודה הזכות למים. מכירת מים כמקור הכנסה אינה אחת ממטרות המים, מה עוד שבעל נחלה הוא אינו "ספק מים" כמשמעותו בחוק המים והוא אינו רשאי לספק מים לאחר:

"כל זכות למים צמודה לאחת ממטרות המים המנויות להלן; בטלה המטרה – פקעה הזכות למים; ואלה מטרות המים –
(1) צרכי בית;
(2) חקלאות;
(3) תעשיה;
(4) מלאכה, מסחר ושירותים;
(5) שירותים ציבוריים;
(6) שמירה ושיקום של ערכי טבע ונוף, לרבות מעיינות, נחלים ובתי גידול לחים (בחוק זה – ערכי טבע ונוף)."

17.3. לכן, על האגודה לקבוע סנקציות שיוטלו על בעל נחלה המפר את האיסור למכירת מים.

17.4. זהות בעל הנחלה המקבל את המים תיקבע ע"י ועד הנהלת האגודה בחלוקה שוויונית, תוך מתן משקל לאינטרס ההסתמכות של החקלאים. כמות המים שתועבר לכל בעל נחלה חקלאי תעשה באופן יחסי לקיצוץ שנעשה במכסתו ולצרכיו בפועל. כלומר, אם בעל נחלה "סבל" מקיצוץ גדול יותר מבעל נחלה אחר, גם הכמות שתועבר אליו תהיה גדולה יותר באופן יחסי, בתנאי שהיקף פעילותו החקלאית נשאר כפי שהיה לפני הקיצוץ.

18. לסיכום, המצב המשפטי דהיום מחייב את האגודה לחלק את מכסת המים בין חבריה באופן שוויוני, אך תוך מתן משקל לאינטרס ההסתמכות.

פרק מעשי

19. העקרונות המשפטיים שהוצגו לעיל יפים ברמה התיאורטית בלבד. מתוך הכרותינו את השטח אנו חוששים כי עקרונות היסוד (שוויון, הזכות למים) עלולים להיות לא ישימים, להגביר את המתח והמחלוקות בין האגודה לבין חבריה ובינן חברי האגודה לבין עצמם.

20. הראשונים שיקימו קול צעקה הם החברים החקלאים, שמשך שנים שמרו על מכסת המים של האגודה ואף הגדילו אותה, וקיצוץ כל כך משמעותי בכמות המים שתקצה להם האגודה, אף אם הקיצוץ יהיה מדורג ויתפרש על פני שנים, יביא בהכרח להפסדים ניכרים לאותם חקלאים עד כדי חשש מכריתת ענף החקלאות (תרתי משמע) באגודה.

21. אנו סבורים כי לחברים החקלאים קיימת זכות לגיטימית להבטחת זכותם האישית לקבלת כמות מוגדרת וקבועה של מים מידי שנה (בכפוף לקיצוצים במכסת האגודה כמובן), בדיוק כפי שלחברים אחרים באגודה מובטחת מכסה אישית של חלב, פטם וביצים. יש לזכור כי עקרון השוויון חל על כל חברי האגודה ולכן יש לשאוף לשוויון בחלוקת כל מכסות הייצור החקלאיות של האגודה באופן שאינו מפלה בין החקלאים העוסקים בגידולי שדה לבין החקלאים העוסקים בייצור חלב וביצים. מה גם שלחקלאים עומד אינטרס הציפייה וההסתמכות שבאים לידי ביטוי בכספים הרבים שהשקיעו באמצעי ייצור לצורך גידוליהם ובתשתיות.

22. מצד שני, גם לבעלי הנחלות שאינם עוסקים בחקלאות זכות לגיטימית לקבלת חלק שווה ברכוש האגודה. אם התוצאה תהיה, לפי המצב המשפטי דלעיל, שהם יצטרכו להשיב את המכסה לאגודה ללא כל תמורה על כך, הם עשויים לחפש כל דרך, בצורה גלויה או סמויה, כדי לעקוף את החובה להשיב לאגודה את המים שלא בשימושם האישי באמצעות עריכת הסכמי עיבוד משותף או בהסכמי שותפות פיקטביים. ניתן להניח ברמה גבוהה של ודאות, שהאגודה תמצא עצמה עסוקה בחקירות ובבוררויות עם אותם בעלי נחלות שמכרו את המים שלהם.

23. אנו מציעים פתרון המבוסס על הסכמה ציבורית רחבה, על דרך הפשרה, שתקבל תוקף של החלטת האסיפה הכללית של האגודה:

23.1. החברים החקלאים שגידלו לאורך שנים לא ייפגעו גם בשנים הבאות, והאגודה אף תסייע בעדם לקבע את כמות המים שלהם כמכסה אישית מול רשות המים.

23.2. תמורת המים שיובטחו להם, ישלמו החברים החקלאים לאגודה מחיר של מקורות ב' מהקוב הראשון, ויישאו בכל הוצאות הפחת ואחזקת מערכת הובלת המים בהתאם להיקף הצריכה של כל צרכן.

23.3. את הפער שיתקבל בין מחיר ב' למחיר א', תחלק האגודה בין החברים שאינם צורכים מים, באופן שוויוני.

23.4. בכל מקרה של כניסת מגדלים חדשים, תוקצה להם כמות מים על חשבון מכסת המים הכוללת של האגודה ובאופן הדרגתי, תוך פעילות האגודה להגדלת מכסת המים או לקיצוץ המכסה לפעילות חקלאית משותפת.