תקפותה של תוכנית מתאר מקומית

נתבקשנו לחוות דעתנו בשאלה מה מעמדה של תוכנית לשינוי תכנית מתאר מקומית, אשר המועד לביצועה עבר?

א. המסגרת העובדתית

להלן הנתונים והעובדות שנמסרו לנו על-ידך, עליהם ביססנו את חוות דעתנו:

1. נמסר לידינו העתק של תוכנית המהווה שינוי לתוכנית מתאר מקומית (להלן: "התוכנית המקורית").

2. בתמצית, עסקינן בתוכנית לגבי קרקעות מנהל, אשר יזמו אותה המנהל, ועדה מקומית לתכנון ובנייה ומועצה אזורית.

3. תכליתה של התוכנית המקורית – קביעת ייעודי קרקע בשטח התוכנית, הגדרת זכויות בנייה בחלקות השונות, קביעת הנחיות לבינוי במגרשים השונים וקביעת הוראות בדבר הוצאת היתרי בנייה.

4. הוראתו של סעיף 19 לתוכנית המקורית הינה כדלהלן:

"19. שלבי ביצוע: התוכנית תבוצע תוך 15 שנים מיום אשורה. התנועה והחנייה יוסדרו בהתאם לכל שלב ביצוע ויהיו כפופים לאישור מהנדס הוועדה המקומית."

5. מהעתק של התוכנית המקורית שבידינו עולה, כי היא אושרה בסוף 2001 וכי פרסומה בילקוט הפרסומים נעשה ביום באמצע שנת 1992, קרי – לפני כ – 16.5 שנים.

6. מבירור שערכנו עלה, כי ספטמבר 2001 אושרה תוכנית אשר מהווה שינוי לתוכנית המקורית (להלן: "תוכנית השינוי"). פרסומה של תוכנית השינוי בילקוט הפרסומים נעשה בתחילת שנת 2002.

7. בתמצית, תוכנית זו משנה ייעוד של קטע מהתוכנית המקורית, ממלונאות ונופש ומאזור לתכנון בעתיד ולמרכז שירותים ולדרך.

8. סעיף 11ב. לתוכנית השינוי קובע כי: "כל הוראות התוכנית המקורית נשארות ללא שינוי וחלות במלואן על שטח תוכנית זו למעט השינויים המפורטים בתוכנית זו".

9. יצוין, כי תוכנית השינוי לא מכילה כל הוראה בדבר מועדים לביצועה.

ב. השאלה המשפטית

10. מה מעמדה של תוכנית השינוי, לאחר שהמועד לביצועה, כפי שהוגדר בסעיף 19 שלה, לכאורה הסתיים?

ג. המסגרת המשפטית

ג(1). החוק

11. החוק המסדיר את פעולתם של מוסדות התכנון בישראל, מהרמה הארצית ועד לרמה המקומית, ואת הגדרתן ואופן פעולתן של תוכניות המתאר (ארצית, מחוזית, ומקומית), הינו חוק התכנון והבניה, תשכ"ה – 1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה").

12. סעיף 84 לחוק התכנון והבנייה קובע כדלהלן:

"84 (שלבי ביצוע) – כל תוכנית תציין את התאריך המשוער לביצועה, ואם יש צורך תקבע שלבים לביצוע והתאריכים לביצוע כל שלב."

ג(2). פסיקת בתי המשפט

13. ההלכה בכל הנוגע לפרשנות סעיף 84 לחוק התכנון והבנייה, הרלוונטי לענייננו, קרי – ההלכה בכל הנוגע למשמעות התאריך הנקבע לביצוע תוכניות מתאר דוגמת התוכנית המקורית שבענייננו, נקבעה בבג"צ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, מחוז תל אביב, פ"ד מז(5)573 (להלן: "עניין העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה").

14. פסק דין זה ניסוב סביב תוכנית שינוי לתוכנית מתאר, אשר סעיף 19 שלה קבע כי היא תבוצע בתוך 5 שנים מיום אישורה בחוק. העותרים בעתירה טענו, כי משחלפו חמש שנים מיום אישורה של התוכנית הרי שפג תוקפה.

15. בית המשפט הגבוה לצדק דחה טענה זו של העותרים, וקבע כדלהלן:

"בסעיף 84 לא נאמר, כי בחלוף המועד שנקבע בה לביצועה לא תהא עוד התוכנית בת ביצוע ואין הסעיף קובע כל סנקציה על ביצועה של תוכנית לאחר שחלף המועד המשוער. אך עיקרו של דבר הוא, שבהקשרו הענייני אין המועד האמור יכול להתפרש כמועד מחייב: סעיף 84 אינו קובע מה דינה של תוכנית בניין עיר שהזמן המשוער שנקבע לביצועה חלף; וקבלת עמדת העותרים, שתוכנית כזאת חדלה מלהתקיים, הייתה מחייבת להניח אפשרות לקיומו של חלל ריק תכנוני. זו תוצאה בלתי נסבלת, והדעת אינה נותנת כי לכך יכול היה המחוקק להתכוון...מתחייבת המסקנה, שהמועד המשוער לביצועה של תוכנית, הנקבע לפי הוראתו של סעיף 84, אינו אלא בגדר הנחייה לרשויות התכנון."

וכן:

"אכן, לשאלה המתבקשת – מה גבול תוקפה של תוכנית מאושרת שהמועד שנקבע לביצועה חלף – אין כנראה מנוס מלהשיב, שכל עוד לא הועמדה תוכנית חדשה תחתיה, תוסיף התוכנית, שזמן ביצועה חלף, להוות נורמה מחייבת..., פשיטא, שלא רק בתוכנית שביצועה הוחל אך לא הושלם בתוך הזמן שנקבע לכך אמורים הדברים, אלא אף בתוכנית שכלל לא הוחל בביצועה."

[ההדגשות אינן במקור].

16. ההלכה שנקבעה בעניין העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה שרירה וקיימת גם כיום, והיא אושררה בשורה ארוכה של פסקי דין. בין השאר ראה את עת"מ (ת"א) 1932/05 אברהם ויעל שמר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה רעננה [פורסם במאגר נבו].

17. בפסק הדין בעתירה זו, שניתן ביום 13.12.07, הפנה השופט ד"ר עמירם בנימיני אל עניין העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה, וקבע כי המועד שנקבע בתוכנית לביצועה, על פי סעיף 84 לחוק התכנון והבנייה הינו: "מועד משוער ומנחה בלבד, ובכל מקרה הוא מתייחס לתחילת ביצועה של התוכנית – לא לסיומה".

18. ראה גם את עע"ם 1369/06 הלל הלביץ ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה ואח' [פורסם במאגר נבו].

ד. מסקנות והמלצות

19. מהאמור לעיל עולה בבירור, כי המועד שנקבע בתוכנית מתאר כלשהי, ובכלל זה התוכנית המקורית שבענייננו, אינו מהווה מועד מחייב.

20. אשר על כן, גם כאשר לכאורה חלף המועד שהוגדר בתוכנית המקורית לביצועה, עדיין ניתן לפעול מכוחה.

21. עם זאת, יש לשים לב כי תוכנית מתאר מוסיפה להיות נורמה מחייבת רק ככל שלא הועמדה תוכנית חדשה במקומה.

22. בענייננו וככל שידוע לנו, אושרה, כבר בתחילת שנת 2002, תוכנית השינוי, אשר מהווה שינוי לחלקים של התוכנית המקורית.

23. אשר על כן, על יזם המבקש לפעול על פי התוכנית המקורית להשוות את הוראותיה אל מול הוראות תוכנית השינוי, ולבחון אילו משתיהן רלוונטית ועדכנית לעניינו.