בשנת 2011, נפל דבר בישראל, ובסמכויותיה של רשות ניירות ערך. במסגרת תיקון לחוק ניירות ערך, תשכ"ח-1968, שנעשה באמצעות "חוק ייעול הליכי האכיפה ברשות ניירות ערך (תיקוני חקיקה), התשע"א-2011", הוקנו לרשות ניירות ערך סמכויות מנהליות מעין שיפוטיות נרחבות ביותר, במסגרתן, מוסמכת היא עצמה להעמיד לדין בהליך מנהלי פנימי, מי שביצע עבירות מסוימות מתחום ניירות הערך.


במסגרת זאת, הוקם ברשות ניירות ערך גוף שיפוטי מנהלי, בעל סמכויות ענישה, המכונה "וועדת האכיפה המנהלית" של רשות ניירות ערך.


לוועדת האכיפה המנהלית של רשות ניירות ערך, הוקנו סמכויות נרחבות בחוק, לקיומו של הליך משפטי מנהלי, נגד מי שביצע עבירות או הפרות מסוימות של הוראות חוק ניירות ערך, לצד הפרות מתחום חוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות התשנ"ה-1995, וחוק השקעות משותפות בנאמנות התשנ"ד-1994.


מטרת החוק והקמת וועדת האכיפה המנהלית הייתה, בראש ובראשונה, להגביר את האכיפה בתחום עבירות ניירות הערך, בפרט ביחס לעבירות מסוימות אשר אינן דורשות בירור בכל הקשור לכוונת מבצען, וזאת באמצעות הליך מנהלי מזורז ומהיר, להבדיל מהליך פלילי מסורבל וארוך.


מאידך, המונח "אכיפה מנהלית" לעיתים מקבל משקל חסר, ורצינות מופחתת, ביחס לאכיפה פלילית. אך צריך לזכור כי לרשות ניירות ערך ולוועדת האכיפה המנהלית סמכויות ענישה משמעותיות, בהן, בראש ובראשונה, סמכויות להטלת עיצום כספי. הניסיון מלמד, כי סכומי העיצום הכספי הינם משמעותיים מאוד, ומגיעים ברוב המקרים ללא פחות ממאות אלפי שקלים.


כפי שיפורט, ייצוג משפטי הולם, מצד עורך דין המתמחה בתחום ניירות הערך בכלל והאכיפה המנהלית בפני רשות ניירות ערך בפרט, הינו המפתח לקיומו של הליך הוגן והשגת תוצאות מיטביות ככל הניתן בהליך מורכב זה - שלהלן נסקור את שלביו, תוך שילוב המלצות מניסיוננו הייחודי בייצוג בפני הוועדה:


מהחקירה - ועד לפתיחה בהליך אכיפה מנהלי


כאשר עולה חשד ברשות ניירות ערך לביצועה של עבירה בתחום ניירות ערך, הנכללת בסמכותה, תיפתח לרוב חקירה סמויה באישור ראש הרשות על ידי מחלקת חקירות, מודיעין ובקרת המסחר ברשות.


נציין, שהניסיון מלמד, כי למחלקה מקצועיות ייחודית בחקירה של עבירות בתחום ניירות הערך, ומרבית חוקריה הינם עורכי דין, רואי חשבון או כלכלנים. זאת, לצד כלים יעילים ונגישים בהם נעשה שימוש במסגרת החקירות, בהם גישה ישירה לנתוני מערכות מסחר וניטור.


בנוסף, החוק מאפשר לחוקרים לפנות לבית משפט שלום, לקבלת צווים שונים לצורך החקירה, וכן לזמן עדים וגורמים נוספים למתן עדות, אף אם אינם חשודים.


באשר לחשוד, הרי שהוא לרוב יוזמן לחקריה לאחר שנאספו די ראיות הקושרות אותו לביצוע העבירה, לצד למידת וניתוח החוקרים את החומרים השונים הקשורים לה.


חקירות הרשות הינן חקירות ממוקדות, עם רמת מקצועיות גבוהה, בהן לרוב נשאל החשוד שאלות סגורות, המבוססות בין היתר על החומרים הקיימים בידי מחלקת החקירות של הרשות באותה העת.


זה המקום לציין, כי היוועצות בעורך דין המתמחה בתחום עבירות ניירות הערך בכלל והאכיפה המנהלית בפרט, עוד טרם החקירה, הינה קריטית על מנת להבטיח הליך הוגן לצד שמירה על זכויותיו של הנחקר, אשר בהליך המנהלי שונות מזכויות הנחקר בהליך פלילי.


עם השלמת החקירה, אשר לעיתים מתפרסת על פני תקופה של מספר חודשים, מחליט יושב ראש הרשות על בסיס חומר הראיות, בהתייעצות עם מחלקת האכיפה המנהלית, האם לפתוח בהליך אכיפה מנהלי.


הודעה על פתיחה בהליך אכיפה מנהלי ותגובת המפר


עם ההחלטה על פתיחה בהליך אכיפה מנהלי, נשלח לחשוד, שבשלב זה הופך להיות "מפר", הודעה על פתיחה בהליך מנהלי. ויודגש: אין המדובר בהודעה לאקונית על החלטה לפתוח בהליך מנהלי, אל למעשה במעין "כתב אישום" מנהלי, המפרט בהרחבה את ההפרות המיוחסות למפר, העובדות הרלוונטיות, וכגן פירוט של האמצעים אותם ניתן להטיל על המפר אם יורשע - כתלות בסוג העבירות המיוחסות לו.


נדגיש, כי עם קבלת ההודעה על פתיחה בהליך אכיפה מנהלי, קמה למפר זכות לקבל לידיו את כלל חומרי החקירה הנוגעים להפרה, והמועברים לעיון המותב שידון בעניינו.


אם לא עורב עורך-דין עד לשלב זה, הרי שבשלב זה מעורבותו של עורך-דין בעל מומחיות בתחום במעבר על החומר הראייתי הינה קריטית לצורך גיבוש תגובת המפר להודעת ההפרה, שזכותו להגיש בתוך 45 יום מיום קבלת ההודעה על פתיחה בהליך המנהלי, ומהווה למעשה את קו הגנתו בהליך.


ההליך בפני הוועדה:


וועדת האכיפה המנהלית מורכבת ממותב של שלושה. בראש המותב יושב עובד הרשות, שהוא בעל כשירות לכהן כשופט בית משפט מחוזי. לרוב המדובר בשופטים בדימוס הנבחרים לתפקיד זה. לצידו, יושבים שניים אשר אינם עובדי רשות - האחד בעל מומחיות בשוק ההון, והשני משפטן שהוא בעל מומחיות בדיני חברות וניירות ערך.


רצון המחוקק להבטיח הליך יעיל ומהיר, הביא לכך כי הוועדה אינה כבולה בסדרי דין קשיחים המעוגנים בחוק ובתקנות. באופן זה, סדרי הדין בוועדה הם אלו הנקבעים על ידה. תוצאת הדברים הינה, כי המדובר בהליך מהיר ואינטנסיבי למדי, בו גם לא כפופה הוועדה המנהלית למרבית דיני הראיות, ועשויה לקבל ראיות שהיו בהלתי קבילות בהליך פלילי רגיל.


דיוני הוועדה מתקיימים ברשות ניירות ערך, באולם שיוחד לכך, והם דומים למדי להליך המתקיים בפני בית המשפט. למפר קיימת זכות טיעון בעל פה, נוספת לתגובתו שניתנה בכתב, וכן כמובן זכות לייצוג בידי עורך דין.


החלטת וועדת האכיפה המנהלית


עם סיום ההליך, שנפרס לרוב על פני מספר דיונים בהם נשמעות טענות הצדדים (יחידת האכיפה והמפר), מקבלת הוועדה את החלטתה, שמהווה למעשה פסק דין. בהתאם להוראות החוק, על ההחלטה להיות מנומקת, וככל שנמצא המפר אשם בהפרה, הרי שבסמכות הוועדה להטיל עליו את אמצעי אכיפה הקבועים בחוק, כתלות בעבירה שאותה הפר, תוך פירוט השיקולים שעמדו בבסיס ההחלטה לנקוט באמצעי כזה או אחר.


כך רשאית הוועדה להטיל עיצום כספי בסכומים שנעים בין אלפי שקלים, ועד לחמישה מיליון שקלים לתאגיד, ועד למיליון ש"ח ליחיד.


כן רשאית הרשות לכלול באמצעי האכיפה תשלום לנפגע העבירה, להורות על ביטול או התליה של רישיון, אישור או היתר, על נקיטת פעולות לתיקון ההפרה ומניעת הישנותה של ההפרה, ואף על איסור לכהן כנושא משרה בכירה בגוף מפוקח. לצד אלו, רשאית הוועדה להטיל אמצעי אכיפה על תנאי.

 

נציין, כי הניסיון מלמד שסמכויות הוועדה בכל הקשור להטלת אמצעי האכיפה, הינן רחבות הן ביחס לתמהיל של האמצעים, והן ביחס לעוצמתם. באשר לעיצום הכספי, הרי שזה, בכל הקשור ליחידים, לא פוחת לרוב מעשרות רבות של אלפי שקלים, ולרוב עובר את רף המאה אלף שקלים.


הגעה להסדר מול יושב ראש רשות ניירות ערך


חשוב לציין, כי בידי יו"ר הרשות סמכות להגיע להסדר עם חשוד אף טרם שהוגשה נגדו הודעה על פתיחה בהליך מנהלי, היינו עוד בשלב החקירה והחשד. לרוב, הדבר נעשה ביסומה של החקירה, והמדובר בהסגר שנועד למנוע בירור בפני הוועדה. כן, בסמכותו של יו"ר הרשות להגיע להסדר אף לאחר הגשת הודעה על פתיחה בהליך מנהלי - היינו גם במהלך קיומו של ההליך.


השאלה האם נכון להגיע להסדר, ביחס לכל תיק ותיק, הינה אינדיבידואלית, ונגזרת בראש ובראשונה מחומר הראיות שבתיק, מחומרת העבירה, ומשיקולים שונים בהם נסיבות אישיות, נסיבות ביצוע ההפרה, ועוד.


המו"מ להגעה להסדר בתחום האכיפה המנהלית דורש מיומנות מיוחדת מטעם עורך הדין, אשר אמור לשקלל את החשיפה המשפטית של הלקוח מחד, לצד בחינת אמצעי האכיפה המוצע בהסדר והנקבע במו"מ מול הרשות מאידך, תוך עריכת איזונים שונים. כך, גם לשלב בו נכון להגיע להסדר יכולים להיות שיקולים שונים, ובהקשר זה לא יכול להיות תחליף לעורך דין בעל מומחיות וניסיון בתחום ייעודי זה.


טיפים כלליים


עם צבירת ניסיון בייצוג מול וועדת האכיפה המנהלית, להלן מספר "טיפים" למי שמצאו עצמם בפתחו או בעיצומו של הליך בפני וועדת האכיפה המנהלית של רשות ניירות ערך:


ראשית, וכפי שציינו, שילובו של עורך דין הבקי בתחום, בשלב מוקדם ככל ניתן, ואף טרם ההגעה לחקירה הראשונה, יבטיח קיומו של הליך הוגן לצד הגעה לתוצאות מיטביות בהתנהלות מול הרשות.


שנית, על מי שנקרא לחקירה לדעת כי לרוב מטרתה הינה "לסגור חורים" בתיק החקירה ובמסכת העובדתית והראייתית המתגבשת. לרשות ניירות ערך, כלים רבים, בהם גישה למערכות נתוני מסחר, בהם היא עושה שימוש לגיבוש התשתית הראייתית.


שלישית, לעיתים חוסר ההבנה של ההליך עצמו, עשוי להביא לסיבוכי משנה של חשוד. הדבר נכון הן ביחס לניסיונות שונים לשבש את ההליך (במודע או שלא במודע), והן בניסיונות אחרים שיכולים להחמיר את מצבו של החשוד - בביצוע פעולות נוספות בשוק ההון אשר מהווים חותם לפעילותו ולחשדות המיוחסים לו.


רביעית, כי ניסיוננו מלמד שכל מקרה לגופו. אין להסיק רף ענישה זהה ממקרים דומים. קיום הליך נכון ומחושב מול וועדת האכיפה המנהלית והרשות, עם עורך דין מיומן בתחום, יכול להביא לתוצאות המביאות בחשבון את כלל ההיבטים שבתיק, בהם נסיבות אישיות, חולשה ראייתית, ועוד.


מאת: עו"ד דוד רבי, 'רבי, גילר - משרד עורכי דין'