החלטות משרד הפנים וחובת ההנמקה

הוראת סעיף 2 (א)לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט– 1985 (להלן: "החוק")קובעת, כי שומה על עובד ציבור להחליט בבקשות שהוגשו לו בכתב, ולהשיב לפונה בכתב, ככלל, עד ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים. הוראת סעיף 2א' לחוק מוסיפה וקובעת, כי שומה על עובד הציבור אף לנמק את החלטתו בכתב, אם החליט לסרב לבקשה.

אלא מה היא, הוראת סעיף 9(ב) לחוק הוציאה מגדר חובות אלו, בין היתר, את "החלטות שר הפנים או מי שהועברו אליו סמכויותיו לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב– 1952, למעט החלטה על ביטול רישיון ישיבה של מי ששוהה בישראל כדין". פטור זה מחובת ההנמקה, כביכול, עורר ביקורות רבות מצד אלו העוסקים בתחום המנהלי וכן מצד בתי במשפט, כפי שנרחיב להלן.

בשנים האחרונות,תחום הסדרת מעמדם של נתינים זרים בישראל – עובדים ו/או בני הזוג הנשואים או הידועים בציבור של אזרחי ישראל – תופס נפח משמעותי בפעילות משרד הפנים. בהתאם,הולך וגובר עיסוקם של פקידי משרד הפנים בטיפול בבקשות שמוגשות על פי חוק הכניסה לישראל,התשי"ב– 1952, שמעניק סמכויות רחבות מאוד לשר הפנים (המואצלות למי מטעמו) בעניין מתן אשרות כניסה ורישיונות ישיבה בישראל, או לחילופין בעניין הרחקה מישראל.

לא אחת, בשל היקף הפעילות והבירוקרטיה הנלוות מוצאים אנו, כי ההליך המנהלי שנערך לנתין הזר היה לא תקין וכזה שבמסגרתו הופרו זכויות אדם בסיסיות של האחרון, בעטיים באו לעולם מאות התדיינויות משפטיות מיותרות. המציאות בשטח מוכיחה, כי ישנם מקרים בהם פקידי משרד הפנים אינם משיבים לפונים בבקשות, או משיבים רק בחלוף תקופה ארוכה, אם בכלל. גם שכבר ניתנות תשובות,לרב, אלו תשובות לקוניות, בלתי מנומקות ולעיתים אף תשובות בעל פה.

ראוי שיובהר, שיקול הדעת והסמכויות המסורים למשרד הפנים, כאמור, אינם יכולים לשמש מקור להפרות דלעיל. צפייתו של המבקש הזר (ככל אדם באשר הוא) לקבל מענה ענייני ומנומק לבקשתו, בכתב ותוך פרק זמן סביר, שכן תפקידו של המינהל הציבורי הוא לשרת את הציבור, בשקיפות ובהגינות.

מכאן, שחובת ההנמקה תורמת לחיזוק מערכת היחסים שבין הרשות המנהלית לבין האזרח במדינה דמוקרטית ולהפך, בהעדרה עולה בקרב האזרח תחושה של שרירות שלטונית. כמו כן, חובה זו מאפשרת לפונה אל הרשות לשקול את היסוד והטעם להחלטה ולהעמידה, אם רצונו בכך, לביקורת שיפוטית.

מחד נראה לכאורה,כי החוק עסקינן שמסדיר נורמטיבית את חובת ההנמקה של הרשות השלטונית ועובדי הציבור מטעמה, מגשים במידה רבה את צפייתו של המבקש הזר, כאמור. אך מאידך, הוראה חוק הפוטרת רשות שלטונית (כמשרד הפנים) מחובת ההנמקה, כאמור, עלולה להכביד מאוד על מערכת היחסים הנ"ל ולהביא לצמצום הביקורת השיפוטית, הכה חשובה.

כבוד השופט י' זמיר התייחס זה מכבר בספרו למצב דברים דומה לזה המתואר לעיל וציין, כי "...יש טעם להקל עם עותר המביא בפני בית המשפט החלטה שלא נומקה בהסתמך על הוראת חוק הפוטרת מהנמקה, ולכן הוא מתקשה לברר או להוכיח כל טענה של פגם שנפל בהחלטה..."[1].

גם בתי המשפט בפסקי דין שניתנו לאורך השנים לא חסכו את שבט ביקורתם על הוראת הפטור מחובת ההנמקה שבחוק, כאמור. כבוד השופט צ' ברנזון בפסק דין קלרק[2]קבע, כי הפטור דלעיל:

"נובע,ככל הנראה, מתוך כך שהמחוקק סבר שאדם שאינו אזרח ישראל או עולה לפי חוק השבות, אין לו זכות כניסה לישראל או זכות שהייה בה.... אין בידינו להשתכנע מנימוק זה. הכניסה לישראל, על כל חשיבותה, גם אם אינה זכות ...אין לראות אותה כנחותה מהחלטה אחרת שלרשות שהיא בבחינת פריווילגיה ולא זכות".

בפסק דין לפדטו [3]קבעה כבוד השופטת מיכל רובינשטיין, כי

"...חובת ההנמקה החלה על רשות ציבורית לא מוטלת על שר הפנים אשר מקבל את החלטותיו על סמך חוק הכניסה לישראל... אולם, גם באין חובה שכזו יתכנו מצבים, כמו המקרה שלפנינו,בהם ראוי, הוגן ואף מועיל לנמק החלטות מסוג זה, או למי צער להוסיף הערה אשר תבהיר למעסיק שפנה ולעובד הזר שלמענו נעשתה הפניה, את החלטת הסירוב".

כבוד השופטת מיכל אגמון-גונן בפסק דין קרטו [4]הוסיפה וקבעה, כי

"סעיף 9 לחוק, הפוטר את שר הפנים מחובת ההנמקה בבקשות על פי חוק הכניסה לישראל מהווה הדרה של הזרים ב"מלוא תפארתה": כיוון שמדובר בזרים אין צורך לנמק. ראו יהיה ללמוד ממקורותינו לכלול את הגרים בקהל ולא להדירם: "תורה אחת יהיה לאזרח ולגר הגר בתוככם" (שמות, י"ב, 49)...".

לאור כל האמור לעיל, לעניות דעתנו, במטרה להביא להגשמת התכליות שעומדות בבסיס המינהל הציבורי במדינה דמוקרטית, מן הראוי שהמחוקק יערוך את השינויים המתבקשים בחוק, כך שהאזרח והנתין הזר יוכלו לממש זכויותיהם ללא מכשול.
 

אין לראות באמור לעיל משום ייעוץ משפטי או חוות דעת משפטית. בכל מקרה של שאלה בעניין יש לפנות לעו"ד מוסמך לקבלת ייעוץ מלא. אין בכתבה זו כדי ליצור יחסי עו"ד-לקוח בין הקוראים לבין הח"מ.
--------------------------------------------------------------------------------
[1]יצחק זמיר, הסמכות המינהלית (תשנ"ו) ב', עמ' 901.
[2]בגצ 482/71, לאוניה מאה קלרק ואח' נ' שר הפנים ואח', פדי כז (1) 113.
[3]עת"מ 2242/05, ולנטינה לפדטו נ' מדינת ישראל– משרד הפנים ואח', תק-מח 2005(4), 1394.
[4]עת"מ 1952/07, מריה קרטו ואח' נ' מדינת ישראל (לא פורסם), מיום 19/01/2009.